驻京办原生态调查：被妖魔化的问题机构编辑本段回目录
“驻京办”原生态
这是一个已经被“妖魔化”的“问题机构”。
《小康》杂志封面长期以来，因其职能的特殊、角色的暧昧以及层出不穷的腐败，因而饱受争议。“跑部钱进、迎来送往、权钱交易”——这几乎成为公众对它的全部联想。
确实，由于曾经国内物资的匮乏、资金的短缺、信息的不发达，驻京机构的主要职能便是为当地争取各项事业所需的物资、资金、项目、指标等铺平道路。并且，在经济改革成为我们国家工作中心的前30年时间里，在地方政府对GDP长时间的疯狂追逐中，这种功能得到了高度强调甚至逐渐走向异化。
驻京办因此成为各种腐败行为发生的高危地带。也正是层出不穷的腐败将其推向了舆论的风口浪尖。
这个机构遭受了千夫所指。
然而，当我们透过舆论的喧嚣，冷静、理性、客观地去还原其面貌时，突然发现，撤销了这样一个机构并不能从根本上杜绝被归结于这个机构的各种腐败与阴暗。
诚然，在很多问题上，它确实难辞其疚。但根本问题在于这是一个制度的产物。其沉浮，其功过，其于体制内外的周旋与博弈，无不暴露了我们体制的弊端，却也是中国改革进程的真实写照和改革的重要组成部分。
简单地来讨论这个机构的撤消与保留，既不现实也不科学——体制不变，驻京办或类似驻京办的机构便不会消失。而且，从现实看，驻京办亦有其存在的必要。
如接受我们采访的乔新生教授所说，它的存在既是一个政治问题，同时也是一个经济问题，甚至还是一个传统文化问题。在中央集权制国家，它的存在，不仅仅是经济上的需要，同时也是一种政治姿态，甚至还是一种传统文化的延续。
既然存在是一个目前的体制下无法改变的现实，那么，它的管理和规范，以及未来的转型则应当被提上日程来。
采写/《小康》记者 郭芳 李秀江 陈勇
功过驻京办
假如继续将大量的资源集中到中央各部门的手中，而忽视科学有效的制度规范；假如各种垂直管理继续存在，不能充分发挥各级地方政府在市场监管方面的作用，那么，只会涌现出越来越多类似于驻京办的机构。
2009年伊始，河南许昌、漯河两市驻京联络处耗资66万余元购买假茅台酒事件炒得沸沸扬扬，驻京办再次成为人们关注的焦点。
加之《驻京办主任》一书的影响，在许多人眼里，驻京办就是一个“跑部钱进、迎来送往、权钱交易”的腐败温床。
乱象之下，驻京办究竟扮演怎样的角色？驻京办到底该如何定位？是撤销还是转型？历史与现实或许能给我们提供答案或思考。
“驻京办”前身
“不能因为驻京办的工作人员出了问题，就推理到驻京办有问题；更不能因为某一个地方的驻京办出了问题，就说所有的驻京办都有问题。”全国各省市区驻京办信息协会会长李安才在接受《小康》采访时一开始就表明了他的立场。
他认为，驻京办是政府的一个派出机构，撤与不撤，或是如何转型，是与政府改革或职能转变相伴而行的，不能仅就驻京办谈驻京办。
这是一个历史的产物。从历史发展的每一个时期来看，驻京办均发挥过不同的功能。
驻京办的历史起源可以追溯到封建王朝的同乡会和会馆。早期的会馆虽然种类繁多，但多是为了维系、团结、和睦同乡、同宗、同行业的关系，具有地缘、血缘、业缘因系。由于无论是官民、绅商，在会馆中均可不受任何拘束，相互交往，会馆渐渐成为政治和社会活动的重要场所，近代很多重大历史事件和重要历史人物都与会馆有关。当时，京城的会馆、同乡会的功能主要是沟通家乡与京师之间的联系，接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子，维护家乡人民在京的合法权益等。
新中国成立之初，中央与各省之间需要形成一种密切的联络机制，商讨建设立项，审批计划调拨物资的事宜，而当时的交通和通讯都不发达，地方党政领导又不能天天在北京待命，为了保持与中央的随时联络，需要一个派驻北京的办事机构，负责文件传送，沟通上下。1949年，新中国第一个驻京办——内蒙古驻京办就是带着这种使命设立的。
同时，当时中国刚刚解放，各种不稳定因素依然存在，而具有民间团体性质的会馆，有些成为敌特势力潜伏的场所。1950年代后期，很多会馆的财产都遭到了没收或收购充公，取而代之的是各省区市政府驻京办事处和地市县驻京联络处。一份历史资料显示，1958年至1959年之间共有28个驻京办事处相继成立，且全是省一级的驻京机构。
然而，驻京办的发展并非一帆风顺，文革期间，这些机构全部被撤散。
直到改革开放以后，国务院恢复了各省市自治区办事处，并增设了计划单列市、大型国营工矿企业、建设兵团办事处及地市县联络处。20世纪80年代以后，驻京办的数量迅速增长，驻京办渐渐进入了繁荣期。
“80年代末期，各省市纷纷设立驻京办有深刻的体制背景，一个是当时的财政体制。”北京大学政府管理学院的李成言教授说，我国1994年实行分税制，中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间，一些地方政府为了寻求更多的资源，纷纷设立驻京联络机构。
据不完全统计，目前在北京，除54家副省级以上单位的驻京办之外，还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。
驻京办“办”什么
在很多人眼里，驻京办的工作就是“迎来送往、沟通上下”，拉关系、跑项目、接待领导在京的吃喝住行。《驻京办主任》一书更是强化了人们对驻京办的这种看法。
几乎所有的驻京办主任都相当熟悉《驻京办主任》。在他们看来，这本书不仅误导了公众，而且在妖魔化整个群体。
李安才说，这是一个天大的误解。《驻京办主任》是一个文学作品，不是真实的新闻作品，不能由此指责到所有的驻京办，天天就是在干着“跑部钱进”“迎来送往”的勾当，它在每一个时期有其不同的功能。”
应该说，那是许多驻京办工作职能的重要组成部分，甚至在很长时间里是最主要的职能，但不是全部。
改革开放以后，驻京办的工作重心已经由行政事务为中心转向以经济服务为重心。驻京机构的主要职能便是为当地的经济发展收集信息，承办各种中央指定项目所需的手续和文件，也会尽可能为争取各项事业所需的物资、资金和指标。
李安才说，现实中，驻京办主任已经被“神化”了，好像他们个个都是手眼通天的英雄。其实有些项目的取得不能“归功”于驻京办，驻京办主任没有那么大的能力，有些部委的“门都进不去”，更不要说把本来不是你的项目跑回来了。
我们经常看到驻京办主任天天在部委之间跑来跑去，实际上是“中央已经安排到各省的项目，其间会有无数次的报送和补充材料，一些事宜需要进一步的交流和沟通。地方政府委托驻京办来跑这个事，只是衔接地方和中央的一个中间程序而己。”
在经济改革成为我们国家工作中心的前30年时间里，驻京办的日常工作更侧重于经济信息的收集、整理以及城市宣传，这是事实。客观地看，几十年来，驻京办在促地方经济发展上发挥了重要作用，特别是对于不发达地区而言，驻京办是面向全国乃至全世界招商引资、宣传推介的一个重要窗口。
当然，接待当地的政府官员也是其基本工作之一，由此而衍生出的宾馆酒店被人戏称为“地方官员的第二行宫”。但李安才认为，即使驻京办没有酒店，地方领导出差也会到其他酒店去住，“住在自己的办事处，不但可以节省出差费用，还会有一些监督的功能，毕竟在自己的派出机构中吃住，上上下下都是熟人，多少会有些顾忌。”在他看来，从会馆到解放初期的驻京办，再到改革开放后的驻京办，接待地方公务人员的功能都是一以贯之。
地方政府的驻京办与企业在北京设立的办事机构最大的不同之处是，作为政府的派出机构，驻京办还担负着一个重要的功能——维稳。在一些重大活动期间，比如每年两会，各地驻京办的首要工作就是做好信访工作，接待劝返当地非正常上访人员进京上访，维护稳定，这是驻京办的主要政务内容之一。就目前而言，李安才说，“驻京办维稳的工作最为紧迫，压力也最大。”
亦官亦商
国家行政学院教授汪玉凯表示，驻京办在历史上曾经发挥过很重要的作用，这是要给予肯定的。但随着时间的推移，驻京办也的确发生了一些变异，和当初设置的初衷发生了很大的变化。
伴随着大环境的改变驻京办也在不断演变，甚至发生某种程度的异化。这是一个不争的事实，也是这么多年以来遭受诟病的主要原因。
“表面破败而享尽奢华淫逸”，《驻京办主任》作者王晓方告诉《小康》记者，大多数驻京办早已从承担接待服务、收集信息、招商引资、劝返上访维护首都安定的四大基本功能中升了级，从过去单一“跑部钱进”转换到了亦官亦商的年代。
其经长时间演变而成的亦官亦商角色，饱受非议。
改革开放之后，一些政府机关涉足经商，驻京办成了好的经商平台。一些驻京办的资产在这一时期迅速膨胀，宾馆、酒楼、经营地方土特产，甚至涉足房地产开发。
一名某省驻京办主任向《小康》记者直言，十几年前还像个官，而随着自主经营自负盈亏的面越来越大，这个驻京办主任越来越像个国企领导。地方政府只负责编内人员的工资，其他资金由驻京办自筹，这无疑给驻京办提出了新的课题，但同时也给驻京办主任提供了新的机遇。
“俗话说，变则通，不变则殆。”这个官员表示，对于驻京办而言，等、靠、要的时代一去不复返了，只有积极开拓，不断探索，勇于改革，才能跟得上时代的发展。
某省一名官员向《小康》记者透露，从成立至今，省办已有固定资产近20个亿，光五星级酒店就有两家，更别说奔驰、宝马什么的。他直言，现在哪个驻京办没有10来亿的资产，那是扯。
在驻京办所涉足的商业领域中，宾馆酒店业是最常见的，似乎也是最顺理成章。
一位驻京办官员说，驻京办的职能本身就有接待这么一说，况且领导来了也都要吃、住、行，这叫肥水不流外人田。
李安才也认为，一方面，这有着同乡的地缘因素，是人之常情。另一方面，驻京办的宾馆酒楼对外开放，不只是接待地方政府官员，也可以接待出差的同乡，无论是商人、干部还是普通市民，不拒绝来自各地的任何一个顾客。
“目前，各地驻京办的宾馆酒楼基本都已政企分开，独立经营，实行收支两条线。”李安才说，以广州驻京办为例，其广州大厦由董事会聘请专业的人员去管理，驻京办的任何工作人员不在其中任职，大厦的盈利要上交广州市财政局，而驻京办所需要的办公经费要打报告给财政局，是行政拨款。
但中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生认为，驻京办主任是一个非常特殊的岗位，只要在法律规定的范围内得到了明确授权，其兼任国有公司的董事长还是总经理的行为并不违法。
一名长期在驻京办工作的官员向《小康》记者坦言，在亦官亦商的身份下，只要稍微“动点心思”，那么，国有很容易就变成私有。
他向记者透露，北方某市的一个驻京办主任，就轻而易举把几千万的资产从国有转到了私有，现在这个驻京办主任已转变为身价过亿的企业家了。根据他透露：该主任首先成立了一家以自己为法人的地产公司，同时招聘了一名香港人为总经理。接着在当地审批了一块较好的地，与北京的某块地进行了补偿置换，而后让那个香港人以外商身份进行投资开发。取得开发权后，马上转给其他有意向的地产商，自己也辞去了公职身份，仅这一项目就从中获取数千万的利润。
该上述官员表示，这一做法在业内也已经不是秘密了。常在河边走，哪有不湿鞋的？就看是大过还是小错了，每个行业都有自己的潜规则。
事实上，驻京办角色的转变与地方政府盲目地追逐GDP增长和有密切关系，而这些利益链条驱使着这个机构不得不产生弊端。
一些地方驻京办人浮于事、缺乏监管，只要能打通关系，争来项目，要来资金，采用什么样的方式，地方领导可以睁一只眼，闭一只眼。就在这样“迎来送往”“沟通上下”的过程中，驻京办成为各种腐败行为发生的高危地带。
在一些震惊全国的腐败案件中，多有驻京办的身影：河北省李真案中的河北省驻京办原主任王福友、成克杰案中广西驻京办事处原副主任李一洪、沈阳“慕马案”中沈阳驻京办原主任崔力……各级政府的驻京办也曾因“跑部钱进”而被国家审计署前审计长李金华点名批评。
记者采访接触到的一些驻京办官员也并不讳言他们生活的腐化。
2月17日，北京首都机场，王怀民送走了自己的孩子。随后，开着奔驰320在三环上飞驰，往北京饭店驶去。
王是山东某市的一个驻京办主任，平日里除了迎来送往外，还要协调各部委间的“跑部钱进”，这个人对官场规则十分熟稔，这一切都能拿捏稳当，使他在这个位置上能“屹立不动”。
“到了这个位置，没有不为自己着想的。现在哪个驻京办主任的家人孩子不是在国外。”
他承认这样做不是很妥当，“但有权不用，为期作废，况且一切都为了孩子”。他向记者透露，自己只是将一个国外的钢铁商引荐给了领导，并想法促成合同，而条件是安排其孩子出国。他坦言，驻京办主任这个位置的诱惑很多，但更多的是风险，因为这毕竟是在北京，在领导人眼皮底下。
事实上，中央对驻京办的整肃，早在1990年代初期就有所动作。国务院办公厅曾转发的一份驻京机构清理整顿通知：“各级政府的驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销。”2006年，整顿驻京办事处还被中纪委和监察部列为当年四大工作任务之一。
而其相应的管理组织机构也非常明确，国家机关事务管理局各省市政府驻京办事处管理司，负责管理驻京办(驻京联络处)的党政学习、党员关系、党建方面的工作，具体业务一般是由地方政府秘书长直管，副秘书长兼任驻京办(驻京联络处)主任。
驻京办“进退”
2009年1月，山东潍坊市对机关事业单位进行改革，决定将该市在北京、上海、深圳等地的11家驻外办事处全被“一刀砍掉”，潍坊市这一举动引发了社会各界对驻京办下一步改革的推测和更多的思考。
2009年4月21日，人民网组织了一次网络调查：“您认为驻京办该不该撤销”？调查结果显示：近九成的网友则认为驻京办应该撤销。
“副省级以上的驻京办，需要国务院办公厅批准，而市县级政府设立联络处，只需要在北京市发改委下面的一个机构备案即可。”李安才表示，驻京办是政府的派驻机构，市县一级政府设不设驻京办，撤不撤驻京办，地方政府有自主权，不能由此推测中央的某种意图。
据《小康》调查，市县级驻京联络处的设立与撤销没有什么硬性标准，是根据当地政府的需要来决定的，比如，大连庄河市政府，在驻京联络处撤消多年之后，于2008年根据“五点一线”发展规划的需要，又重新设立了驻京联络处，其职能是只负责招商引资和宣传推介。
驻京联络处的功能也不尽相同，可以按照某一个地方的某一个特色设一个办事处。比如，江西景德镇的特色产业是陶瓷，他们就可以设立一个驻京联络处，代表政府来宣传陶瓷产业，而其他功能可以谈化，或都根本就没有。
乔新生认为，让国务院机关事务管理机构和国务院办公厅取消各地的驻京办，在他看来这是不可能的事情。况且在中央集权制国家，绝大多数资源都掌握在中央政府手中，地方政府设立类似的机构，不但可以获取更多的资源而且更重要的是，可以与中央政府加强联系。乔新生认为，在相当长的时期内不可能取消这类机构，即使各省市自治区取消了驻京办，各类替代性的机构则还会应运而生。
一名不愿意透露姓名的专家指出，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，应积极发挥各级地方人民代表大会的作用。假如继续将大量的资源集中到中央各部门的手中，而忽视科学有效的制度规范及地方经济发展的需求；假如各种垂直管理继续存在，不能充分发挥各级地方政府在市场监管方面的作用，那么，北京只会涌现出越来越多类似于驻京办的机构。
国家行政学院教授刘旭涛说，驻京办毕竟是政府的一个机构，它的改革必然与政府职能的转变同步进行，不会独立于政府之外。
从另一方面，学者们大多认为，现阶段，驻京办仍有其存在的必要性。
在乔新生看来，驻京办已经是地方政府有利于在中央与地方之间的一个休戚相关的“政策共同体”，并且会形成一种“地方积极上项目，中央择优给资助”的良性循环圈，在调动地方积极性的同时，也增强对中央的向心力。
“虽说在信息化的社会，驻京办沟通信息的功能已经谈化，但从感情的角度讲，无论是商务还是政务，电话沟通显然不如面对面的沟通有效。而且中国人的乡情很重，外地来京人员如果遇到什么困难，找驻京办最能让人得到心里安慰，就像在国外遇到困难找中国大使馆一样，这种感情是无法替代的。”刘旭涛认为，无论驻京办今后如何“进退”，都不能走极端路线，在没有科学调研的基础上，切忌“一刀切”。
驻京办的苦与乐
在现有的体制内，驻京办继续担当从事各种公关、社会交际、资源交换的角色，其间进行的体制内外的博弈，在带给他们各种充满想象的诱惑与机遇的同时，也让他们不胜其烦，尽显无奈。
2009年3月底，处理完遗留问题，原潍坊市政府驻京办主任徐天增回到了山东省潍坊市。此后不久，媒体将其爆炒推至了巅峰，不仅如此，连同这个组织机构一起被推到了舆论的风口浪尖。
不难想象，期间他所承受的压力。我们联系到他的时候，他已不愿意再提起往事。
徐天增或许从未想到过自己以这样一种方式离开北京，结束了自己26年的驻京办工作生涯。
从2006年中央下令要整顿、彻查驻京办以来，所有的舆论导向几乎都一边倒。但徐天增从没有放在心上过，所以，这个原潍坊市政府驻京办主任徐天增在后来接受媒体采访时依然坚持表示，几年来，不都没事？搞不动的东西总有其存在的合理性和规范性。
2008年，由于年龄原因，徐不再担任驻京办主任实职。同年，新的驻京办主任上任。但徐熟谙驻京办的诸项事宜，市领导决定让他再主持工作一段时间，完成交接。可不久便传来了“撤办”的消息。
一名熟悉徐的山东省官员对《小康》记者表示，这事对他来说，触动很大，毕竟工作了那么多年，在各方面都还认可的情况下。此官员坦言，无论换了谁，肯定一时也无法接受，毕竟是开了先例。
然而，至今为止，潍坊市驻京办的撤离仍只是个案，尚未能引发人们所期待的制度性的变化。
在现有的体制内，驻京办继续担当地方党政机关、企事业单位从事各种公关、社会交际、资源交换的角色，其间进行的体制内外的博弈，在带给他们各种充满想象的诱惑与机遇的同时，也让他们不胜其烦，尽显无奈。
“跑部钱进”
2006年，前国家审计署审计长李金华将驻京办形容为“跑部钱进”办，同年1月5日，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上也明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风。”
然而，一些驻京办主任却很委屈，满肚子苦水。他们自嘲驻京办就是一个“小媳妇”，做得好，地方上高兴了，夸你几句，做得不好，两头都受气，地方不高兴，上面也不高兴。
“不跑怎么行，那些钱怎么下来，项目怎么会落在你市里？你不争自然有人争，到时候领导政绩上不去，你肯定得挨批。”一名不愿意透露姓名的某市驻京办主任对《小康》记者大吐苦水。
他直言，“跑部钱进”肯定没错，而且这个风气不可能止住，只要争取到项目拨款，就会得到领导赏识，于公是一种政绩，于私也有了更多可以兜售的稀缺资源。
另一位不愿意透露姓名的驻京办主任一语道破天机：中央各部委除了预算资金外，还有一笔中央转移支付款项。这些“大钱”的去向则是空白，公共财政成了部门甚至少数人任意支配的“小金库”。
据了解，仅2005年中央财政就安排各类转移支付补助7330亿元，加上税收返还和一些体制性补助，用于推进地区均衡发展的资金则超过1万亿元。
“上面的钱想给谁就给谁，下面的人谁有手段，谁就能得到钱。”
事实上在中国，60%以上的财权归中央，中央还掌握着许多重要项目的审批权。在这个大背景下，设立驻京办，不仅是为地方政府或者企事业单位办事方便，更主要的是，可以“近水楼台先得月”，通过自己在北京的窗口单位，获得更多的资源。
2008年末，中央政府提出4万亿刺激需求政策以来，全国各地的驻京办就异常忙碌。
一名熟悉驻京办的知情人直言，只要中央政府各部门的资源分配与项目审批的标准和程序完全公开而透明，那么地方各级各部门就不需要额外支付成本完全可以平等地获取相关信息。这位知情人表示，减少行政审批项目，下放行政审批权，增加财政预算的透明度，加强财政预算的审议和公示，这样驻京办才不会有“跑部钱进”的现象发生。
国家行政学院教授汪玉凯也表示，要规范“驻京办”的跑“部”“钱”进，关键是要约束部委的权力，建立公开透明的公共财政制度。
中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生认为，这种“跑部钱进”的现象充分说明，中国必须加快财政体制改革，彻底修改我国的分税制，制定转移支付法律规范，否则这种现象依然会长久存在。
迎来送往
除“跑步钱进”外，驻京办还肩负着接待地方来京办事的领导及有关工作人员的“重要”职能。
自封建王朝的驻京同乡会馆起，驻京办就承担着接待的职责。但随着近年来的媒体责难所暴露出来的问题，其接待的费用更是成了公众所炮轰的对象。
事实上，驻京办对该职能，很多时候也是不胜其烦。
辽宁省一县级市驻京办负责人在接受《小康》记者采访时抱怨，这种接待不仅最耗时、最无奈还最麻烦。他坦言，一些领导或他们的家属到了办事处，如同昔日皇帝到了“行宫”一样，办事处要提供全天候服务。
“我才做了三年的主任，就不知去过多少次长城、故宫了。可不陪不行啊，谁也得罪不起。”
1997年香港回归后，时任香港特首董建华来京访问，并顺道参观了广州市驻京办，该办则使出了浑身解数来进行接待、保卫和陪同。
“如果领导出了事，首先问责的是我们。”
一名长期在驻京办工作的工作人员表示，一般当地领导来京之前，“驻京办”必须把领导喜欢住的房间、喜欢吃的饭菜，出行车辆、随从人员以及来京日程事务都安排好了，此外还要认认真真地检查一遍，不敢有半点疏忽。
如果正副一把手都来京，更是不能马乎。从用车、食宿、甚至乘坐电梯都不能有不同，而且关键还不能让双方碰面。一名不愿意透露姓名的驻京办主任向《小康》记者直言，这种接待要讲究政治，更要注意方式、方法，哪头疏忽了都是大麻烦。
而在《驻京办主任》一书里关于此类接待如此描述，飞机刚着落，某市长走出机舱就看见机场停机坪停着8辆大奔，为首是京A的车牌，其市驻京办主任正向他挥手，同机的人员则以为来了中央首长。
对此，山东省人民政府驻北京办事处综合处处长邵栋在接受《小康》记者采访时指出，《驻京办主任》一书歪曲了驻京办的形象，误导了广大百姓，事实上并不存在如此情形。他承认，驻京办接待地方领导来京办事不假，但不存在如此夸张、奢侈。他表示，这是在北京，这么大动作，纪委早找上门了，哪个官员会傻到如此拿自己的政治前途开玩笑。
转型新思路
学者较为一致的观点是：体制不变，驻京办或类似驻京办的机构便不会消失。而且，从现实看，驻京办亦有其存在的必要。
既然存在是一个目前的体制下无法改变的现实，那么，这样一个特殊的机构就有必要制定专门的规则加以管理和规范，防止其继续异化，就变得尤为重要。
国家行政学院教授汪玉凯认为，如果驻京办要想继续重新让人认识它们，就要从源头上抓起，地方政府部门和国家相关部门要对这一机构进行改革。只有制定了相关政策，行为运作要规范，政策公平、公正、规范化了，才不会有更多的问题。
乔新生分析，内地部门的驻京办之所以问题很多，原因就在于缺乏类似的工作守则，权利义务不明确。而香港和澳门地区驻京办都有明确的工作守则。他认为，应当尽快出台法律或者行政法规，从根本上解决驻京办的问题。首先，必须改革我国的财政税收政策，让地方政府的拥有更多的财力和物力，发展当地的经济。其次，应当坚决贯彻宪法中所规定的人民代表大会制度，让地方人民代表大会充分发挥作用。第三，应当按照社区自治的原则，鼓励群众建立自治组织，解决彼此的纷争。第四，加快民主选举改革。第五，建立双重审计制度，中央政府可以对各地驻北京的机构进行审计，地方政府也应当定期公布审计报告，以确保这些机构真正服务于地方政府和居民。
在学者们看来，驻京办的转型已是必由之路。
他们建议：各级政府“驻京办”在目前应适当拓宽民本内涵，回归其本来面目，向公共服务功能转变，在信访、社会协调、解决外来进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。
“如果有必要的话，还可借助公共平台提供具体服务指南，如公民进京可得到的协助范围、条件，以及紧急援助电话和地址等。‘驻京办’绝不能仅仅成为给领导个人服务的‘驻京办’，搞名正言顺的‘特殊化’。”
应该说，随着政府向服务型政府的转变，驻京办的职能也进行了相应的调整，一些驻京办已经把信访、百姓进京看病、进京农民工的培训以及各种协调服务等列为工作内容，有的驻京办还挂上了“群众工作办公室”的牌子。
而在服务地方经济发展，加强信息收集整理的过程中，驻京办也加大了横向联合的力度，先后成立了全国各省驻京办事处信息协会、全国各省办事处联谊会，组织大型同乡联谊会、经济恳谈会、文化交流会、商贸促进会，充分发挥各地区之间和同乡之间的信息交流，为地方建设服务。
李安才说，事实上，驻京办已经逐渐从原来的政务型转变到了经济型，原来的接待服务、收集信息、招商引资、劝返上访维护首都安定的四大基本功能仍然保持不变。未来将以协助地方经济发展和维护社会稳定为主，并将增设多样化的服务窗口，为地方经济发展和在京同乡提供服务。
一份名为《驻京资讯》的内部刊物记载着许多驻京办的‘汗马功劳’。如广东湛江市驻京联络处争取到国家将投资近100亿元的50万吨纸浆项目落户湛江；广西驻京办事处为柳州钢铁厂争取到3000万元技术改革贷款和近1300万美元的外汇额度，为平果铝厂联系利用外资和内资27亿元，为北海蓄电池厂改造联系到利用奥地利近600万美元的低息贷款；地处偏远的贵州毕节地区驻京联络处，几年来共争取国家有关部门批准重要项目16个，资金总额20亿元；河南信阳市驻京联络处十年来协助政府有关部门和单位、企业争取和落实项目50个，涉及资金50多亿元，仅平桥电厂投资就达32亿元，是信阳市近50年投资的总和。
维稳支柱
江苏省驻京办事处位于北京市东城区安定门外，其具有一定规模的江苏大厦集餐饮、住宿、娱乐为一体，这里的淮扬菜也在七省大院的美食圈里颇有名气。
该机构下设接待处、信息处、综合处等处室，日常的工作包括：迎来送往的接待、互通中央和地方的信息、安抚上访人员等。
全国驻京信息协会会长李安才介绍，驻京办一般都设有信访协调处，每逢北京有重大活动，这个处室的工作人员都非常忙碌。一方面是迎接本地到北京开会的同志，另一方面也要准备遣返本地到北京从事非法活动的人。
某市驻京办主任对《小康》记者笑称：“两会”召开，各驻京办“一级战备”，随时听候调遣。
江苏省驻京办一名工作人员向《小康》透露，每年全国“两会”召开，该办事处的三位副主任都会去国务院信访办、最高院信访办等地方查看是否有我们省的上访人员，做好安抚稳定工作。
“这个是我们工作的重中之重。”
据记者调查了解，驻京办维稳的主要方式有两种：接访和截访。
驻京办在维稳和维护首都安定团结上一直起着特殊的作用。一份资料显示，在全国“两会”期，全国各省市区驻京办成功劝访人数达十多万人，为维护首都形象和地方形象起到了推动作用。
乔新生认为，驻京机构若要真正发挥维稳作用，还应当提供服务，成为类似于明清时期的地方会馆，帮助地方群众解决生活困难。
一位专门负责截访的驻京办工作人员称，学者的建议显然带有浓厚的理想色彩。现实的矛盾那样复杂，不是驻京办这样一个机构可以解决的。
但无论以何种方式，李安才强调，在日后的工作里，驻京办必然更加重视维稳职能，为维护社会安定团结和稳定继续起着重要作用。
新驻京办主任的一天
这个“驻京办”也许是北京最小、最不起眼的政府驻京联络处，但它或许是能够代表某种转型方向的“新驻京办”。
5月21日上午，几经周折，《小康》记者终于在南三环的一个小区内找到了辽宁省某县级市“驻京办”。
在答应不对外透露单位和姓名的前提下，王主任把记者带进了办公室。“有一个事一定要先说清楚，首先我们不是驻京办而是驻京联络处；第二，我们与传统的驻京办有本质的区别，不负责接待和接访，更没有跑项目、接关系的任务，我们只负责招商引资。”虽然是由朋友介绍而来，这位王主任对记者还是非常敏感。
新型驻京办
“驻京办”在一楼，面积有一百多平米，虽然是在居民区租的民房，但内部布置的还是很有政府机关的气派和威严。
“为什么你们联络处选择在小区里租房呢？”记者尽量回避“驻京办”三字。
“我们市在北京没有房产，联络处也是刚刚建立起来，就两个人，租写字楼或是宾馆没有必要。小区里清静，还省得招惹是非。”王主任说。
刘副主任走过来说：“现在驻京办的名声不好，要不是熟人介绍，我们可不愿见你的，万一哪句话说错了，我们俩个主任就干到头了。”
他们向《小康》介绍，该市最早在北京曾设有办事处，后来觉得一个县级市在北京又没什么事要做的，领导一年也来不了几次，干脆就撤了。
2008年，在全省大经济圈的规划下，该市迎来了新的发展契机，招商引资成为当地工作的重中之重。而北京是一个重要的招商和宣传窗口，经市政府研究决定，重新在北京设立驻京联络处，工作指标只有一项，那就是招商引资。到现在为止，这个联络处成立不到一年的时间，工作人员只有两位，一个正主任，一个副主任，外加一台别克商务车。
“你们的卧室装修的很像宾馆啊，也接待地方来的领导吗。”记者问。
“你觉得领导们到北京来了，会住在这个设在民宅里的小房间里吗？最多也就是来出差的普通干部才会偶尔住一下。”王主任说，“怎么样，没见过这样的政府驻京办吧？这可是名副其实的联络处，我们是把招商引资的关口前移，投资商可以到北京初步谈一下，有意向我们再安排去当地实际考察。其实就是一个招商处，这叫新型驻京办！”
上午的旅游推介会
上午九点四十分，两位主任要去一家公关公司谈旅游推介会的方案，记者随同前往。
王主任亲自驾车，刘副主任告诉记者，王主任原来在招商局工作，而自己曾在宣传部门工作，作为以招商引资为目标的驻京联络处，他们无疑是最好的搭档。“招商引是主要工作，所以王主任当正的，我只能当副的，可见我们市对招商工作的重视啊。”刘开玩笑地说。
今天去公关公司谈旅游推介会的事，其实也是驻京联络处的工作内容之一。据介绍，该市是辽宁沿海城市，交通发达，辖区内有许多在当地看来非常有名的旅游资源，但因为宣传力度不够，这些旅游胜地在全国来说并不知名。因此，驻京联络处希望6月份在北京搞一个旅游推介会，邀请一些旅行社和媒体参加，更希望有餐饮娱乐、旅游开发的投资商参加。
四十分钟后到达公关公司。
双方落座后寒暄片刻，公关公司方面拿出早已经准备好的方案。刘副主任对这套方案除一些细节外大体上还算满意。但王主任并不认可，他认为最关键的是，要拉到几家投资性的旅游企业参加，而这套方案却只字未提。
公关公司对招商引资不在行，他们认为，这只是一次宣传推介会，不是招商引资会，而他们也没有投资企业的资源，未必能在短期内找来这样的企业。
王主任坚持不肯让步，在他看来，这才是最重要。双方僵持不下，最后王要求带走一套方案，回去后研究一下再做定夺。
中午的“牢骚”
从公关公司出来后，在旁边的一个餐馆，刘副主任点了几个菜，几杯啤酒下肚，话开始多起来。
他对记者半真半假地说：“知道中午王主任为什么不让公关公司请吃饭吗？因为有你在，怕你说我们联络处腐败啊。”
“不是那么回事，北京的饭太难吃了，她请我们也吃不到老家的海鲜”。王主任解释说。
他们在海边城市长大，吃惯了刚刚打捞上来的海鲜，在北京花多少钱也吃不到，北京的饭菜他们很不喜欢。
“我们联络处不像其他省市的驻京办，在北京经营了那么多年，有关系，有朋友，有酒楼。我们刚来不到一年，人脉不熟，请客吃饭也不能说没有，但公关送礼真是找不到门路。市里压的紧，我们这个驻京办主任可不是小说里写的那样风光。”
“愿意接受你的采访是希望你以后有机会去宣传一下我们市，不愿透露单位和名字，是因为我们在这招引资还没什么成就，加上驻京办的话题本来就很敏感，你要是再把我们驻京办写出去，被地方领导知道了不好。”“什么事没干成，倒是学会宣传自己了？”
在这期间，两位主任不停地向记者介绍该市的招商情况，“我们市有港口，有土地优势，主要是招一些石油化工企业、高新技术、外贸、物流等项目，坚决不招农药和化肥企业……”
下午的招商会谈
下午两点，天阴的历害，淅淅沥沥地下起小雨。
刘副主任提醒说，下午约了山东那家物流企业的副总见面，外面下雨，早点出发吧。
汽车在小雨中直奔长安街上的民族饭店，路上有点堵。
“为什么不约到你们办事处去谈？”记者不明白。
刘副主任解释道：“我们那地方一是不好找，二是在居民区里，给人的感觉不好，像个皮包公司似的，现在也在考虑搬一个地方，不过还没有定呢。”
下午三点，民族饭店咖啡厅。山东那家物流企业的副总经理如期而至。然而，除了寒暄，各自介绍各自的情况，双方的交流并没有什么实质性的进展。
默默地喝了一会茶，山东那位副总经理提出先走，他们应合了几声，站起来握手送行。王主任告诉记者，山东这家企业是通过朋友引荐的，凭他多年的工作经验，看得出来这位副总只是走过场似的了解一下情况，并没有真心投资的意愿。
这时候，市政府来电话，王主任被告知旅游推介会要往后推，因为现在甲型H1N1流感疫情复杂，这个时候开旅游推介会效果肯定不会好。
王主任把结果告诉刘后，两人的情绪都低落下来。
“今天就做了两件事，都没着落了，看来今天下雨不宜出行啊。”刘副主任说，其实都习以为常了，除了招商也没别的事，可招商也不是一天两天就成的。”
雨中，他们驾驶着别克公务车，慢慢地融入了长安街的车流之中，结束了“驻京办”主任一天的工作。
这个“驻京办”也许是北京最小、最不起眼的政府驻京联络处，但它或许是能够代表某种转型方向的“新驻京办”。
李安才：撤销驻京办不现实
我们说某个驻京办有问题，但并不代表所有驻京办都有问题。依我看来，国家撤销驻京办不现实，因为这个机构承担责任很艰巨，而且随着功能性的转变，为民服务的性质凸显。
李安才在驻京办工作己有20多年，连续两届被推选为全国驻京信息协会会长，对驻京办的发展脉络颇为熟悉。日前，李安才接受了《小康》的专访。
《小康》：您看过《驻京办主任》一书吗？有何评价？
李安才：这本书连着三集我都看过。但首先我要表示，这完全是一个误导，这是颠覆我们驻京办的形象，完全没有事实的依据。事实上，驻京办的所付出的辛苦，大家都没有看到。去年的四川地震，我们驻京办在劝访维稳以及捐款捐物上都起了很大的表率作用，所以，我希望大家看问题的时候不要看一个表面现象，我们应该了解一个事情的真相，小说始终是小说，不是一个新闻作品。
《小康》：经过这些年，驻京办的职能在不断的演变，您能介绍一下其最大的转变吗？
李安才：经过这些年，驻京办已经逐渐从原来的政务型转变到了经济型，原来的接待服务、收集信息、招商引资、劝返上访维护首都安定的四大基本功能仍然保持不变。只是现在以协助地方经济发展和维护社会稳定为主，并同时增设了许多多样化的窗口。比如护照签证、身份证补办、信息查询交流、为农民工维权等，不断开设些新功能的窗口为在京的老乡们服务，所谓的乡音、乡情就是这样，而且事实上驻京办的部分职责与在外的驻外使馆相似的。
《小康》：许多媒体都指责驻京办管理混乱，有人直言驻京办为“三不管”的真空地带，您是怎么看的？
李安才：许多人都被外面的一些误导所迷惑，所谓的真相只是一些媒体的片面之词，事实上驻京办一直以来都有着很规范的管理。国务院驻京办管理司早就出台了一份《关于各省市区驻京办事处的制度汇编》，针对驻京办的工作规则、财务管理、资产管理、车辆管理、保密工作、信访工作、人事档案、劳动纪律等等都有一个详细的规范准则。而且各驻京办每年也都有接受地方审计，最后审计结果均上报于国务院驻京办管理司。许多人认为驻京办的资产就是个人的，这是错误的，驻京办的所有资产属于各地政府，它是代表各地在京的一个窗口，是各地政府的一个职能部门，并没有什么特殊，并且都有直接管理的领导，所以根本不存在‘三不管’，当然我们也欢迎社会各界来对我们进行监督。
《小康》：驻京办的资产是如何分配的，是否真的有“跑部钱进”的现象存在？
李安才：我刚才说过，小说往往是夸张的，虚构的。驻京办的资产一向很透明，它是政企分开的，收支是两条线的，并且每年都会接受地方审计部门的审计，根本不可能有任何违规的现象。“跑部钱进”的说法是不正确的，驻京办只是一个地方政府与中央机关的沟通平台，并没有说“跑部”了，“钱就进”了，这个是不现实的。每个大的规划和项目调控都有预先制定好的方案，只是驻京办争取的是各部委的转移支付款项，这个款项只是会针对固定项目上追加些部分资金而已，并不是你跑了就会得到，这是个错误的说法。
《小康》：您觉得国家对驻京办的整顿会下重手吗？有可能撤销吗，您是怎么看的？
李安才：任何一个事情都有对立的两面，我们不能说驻京办都没有问题，当然那只是个别的驻京办，并不代表所有驻京办都这样。依我看来，国家撤销驻京办不现实，因为这个机构承担责任很艰巨，而且随着功能性的转变，为民服务的性质凸显。目前来说，暂时是不会撤销的，况且驻京办是符合中国国情发展的正规合法的单位，不存在违法。
乔新生：驻京办有功也有过
驻京办有功也有过，必须客观去看待。它是我国现行体制改革的必然产物，而不是产生腐败的根本原因。假如忽视或者有意回避驻京办生存和发展的历史和现实原因，没有从建设性的角度出发，仔细地评估驻京办的功过，那么，就很难得出正确的结论。
《小康》：您觉得驻京办这一组织机构的作用是什么？其寓意又体现在哪？
乔新生：驻京办的作用可以概括为以下几个方面：首先，我国实行分税制改革之后，中央的财权进一步巩固，而地方的财权则进一步削弱，地方政府要想获得更多的财政支持，必须千方百计地接近中央政府。驻京办的存在，从表面上来看，耗费了地方政府的资源，但是，由于驻京办工作人员可以获得充分的信息，因而具有长期存在的价值。其次，我国行政体制改革刚刚开始，中央政府的人事任免权相对较大，设立驻京办一方面可以密切与中央领导的联系；另一方面也为地方政府官员进京办事提供了便利条件。第三，在垄断资源相对集中的北京，设立自己的办事处，可以为地方发展获得更多资源。我国虽然颁布了《行政许可法》，要大幅度地改革行政管理体制，减少行政许可，但是在现实生活中，许多重大项目的开工建设，仍然需要中央政府批准。在项目的布点、投资规模等方面，国务院发展和改革委员会掌握着非常大的行政审批权，在决策程序尚未完善、资源配置缺乏明确法律依据的情况下，设立驻京办不仅可以随时获得有用的信息，而且可以在第一时间启动快速反应机制，从国务院各部委获得准确的资料，并且有针对性地提供符合中央决策精神的报告，从而获得更多的资源。
《小康》：驻京办主任亦官亦商的身份是否为中国时下发展的特殊群体？这一双重身份是否合理？两种身份哪种更侧重？
乔新生：驻京办主任是一个非常特殊的岗位，他往往由地方政府信任的官员担任。由于驻京办种类繁多，有些驻京办主任类似于国有公司的董事长和总经理，只要在法律规定的范围内得到了明确授权，其行为并不违法。
《小康》：驻京办一般为“三不管”的真空地带，其机构组织该如何有效的控制和监督，才能避免滋生各种腐败甚至犯罪？
乔新生：驻京办长期在北京，比较容易脱离地方的管辖。部分驻京办成为少数官员行贿受贿和洗钱的场所，说明我国行政序列中缺少类似的规定。
《小康》：您曾经写过关于该组织的评论，您觉得如果驻京办转型其方向要往哪去？港澳驻京办和国外驻京办的管理方式是否可以借鉴？
乔新生：在笔者看来，相当长的时间里驻京办还有存在的必要。既然如此，那么就有必要制定专门的规则，对这类特殊机构加以管理。香港和澳门地区驻京办都有明确的工作守则。现在的内地部门的驻京办之所以问题很多，原因就在于缺乏类似的工作守则。权利义务不明确。所以我们建议尽快制定相关的法律或者行政法规，约束这些机构及其工作人员的行为。
《小康》：您觉得驻京办会取消吗？媒体责难的根本原因是什么？
乔新生：现在驻京办成为千夫所指，根本原因就在于，它一方面远离地方权力中心，成为不受地方党政机关、企事业单位约束的特殊部门；另一方面成为少数党政机关、企事业单位领导行贿受贿、营造安乐窝的特殊机构。解决驻京办的问题，不应该在机构上做文章，而应该在预算上做文章，假如严格依照《预算法》的规定，公布地方党政机关及其所属部门的财政预算开支情况，那么，驻京办的所有财政收支都会大白于天下。地方企事业单位之所以在首都设立驻京办，根本原因就在于他们能够从中获得实惠，假如实行财务公开，让驻京办统一接受中央审计部门和地方审计部门的双重监督，那么，驻京办就不会成为胡作非为、藏污纳垢之地。
《小康》：您认为我们应该以一种什么的态度来对待这个特殊的机构？
乔新生：驻京办有功也有过，必须客观去看待。它是我国现行体制改革的必然产物，而不是产生腐败的根本原因。假如忽视或者有意回避驻京办生存和发展的历史和现实原因，没有从建设性的角度出发，仔细地评估驻京办的功过，那么，就很难得出正确的结论。只要我国的政治、经济和文化体制不发生相应的变革，地方人民代表大会的功能没有充分发挥，那么，驻京办还将继续在中国的政治、经济文化生活中发挥自己特殊的作用。
