梳理上个世纪90年代以来美国在互联网领域对未成年人保护的历史，贯穿其中的线索是国会和最高法院在这一问题上的博弈和斗争。其实从《1996年传播风化法》（The Communications Decency Act of 1996，以下简称CDA）到2000年《儿童因特网保护法》（Children's Internet Protection Act，以下简称CIPA）的这段历史也可以从另外一个角度来审视，从CDA到CIPA也标志着美国管制互联网根本思路和手段的转变——从传统的直接管制变为通过过滤软件间接管制。可以说，从CIPA的通过和最高法院在2003年的United States v. American Library Association案中支持CIPA开始，美国互联网管制进入了“过滤时代”。
从CDA到CIPA：走向过滤编辑本段回目录
伴随着因特网在二十世纪九十年代的发展和普及，美国国内管制互联网的呼声也越来越高。这其中最主要的关切就是家长和老师要保护未成年人远离互联网上的不良信息。1996年的CDA就是在这种背景下出台的，与CDA同时推出的还有笔者将在后面讨论的V-Chip，尽管CDA和V-Chip后来的命运大不相同，但却的确可以反映出当时美国社会的某种民情。
尽管CDA目的十分正当和合理，对于这一点最高法院即便在Reno v. American Civil Liberties Union案中以9比0推翻CDA后也予以承认，但它却因在实现目的的手段和方式上的不足而失败。著名网络法学者劳伦斯·莱斯格更是直言CDA是一部“非常愚蠢的法律”。CDA采取了非常传统的思路，即直接规定具有某种内容的言论必须与未成年人隔绝，或者如最高法院和莱斯格教授所言国会在此试图进行“分区（zoning）”。这种基于内容（content-based）的立法历来要接受“严格审查（strict scrutiny）”，必须“适当剪裁以促进重要的政府利益（narrowly tailored to advance the Government's compelling interest）”，而且“不存在限制更少的其他选择”。CDA的立法目的在于保护未成年人免受“低俗的（indecent）”的传播,但最高法院认为CDA所谓“低俗”这一标准显然太模糊（vague），显然不符合“适当的剪裁”，因此仅根据这一点就可以宣布CDA无效。
在CDA失败后，国会在1998年通过了《儿童在线保护法》（Child Online Protection Act，以下简称COPA），该法案的目的是“限制未成年人在因特网上接近任何对其有害的材料”。由于最高法院在Reno案中批评CDA太模糊和宽泛，因此国会在COPA中最主要的修正就是进行所谓“适当剪裁”，缩小受限言论的范围。但COPA的思路和CDA完全一致，仍旧是直接进行分区的努力，只不过COPA画了一个比CDA小得多的区域。在Ashcroft v. American Civil Liberties Union案中，最高法院面对是否应该支持联邦法院对COPA的临时禁令（preliminary injunction ）分裂为5比4。尽管COPA仍旧失败了，但是最高法院在Ashcroft案中却第一次点出了问题的关键——问题已经不再是画一个多大的区域，而是国会的思路必须改变——因为存在一个比COPA“值得称道的、更少限制的选择”——屏蔽和过滤软件（blocking and filtering software）。
“本案预设的前提是某些受保护的言论可以被管制，但是必须是以限制最少的方式……本案中将要采取的检验并不是看立法是否实现了国会的目的，而是看对言论的限制是否超出了必要限度，合法的言论是否因此沉寂或受到惩罚……COPA的合宪性需要政府证明，政府还要证明COPA比那些限制更少的手段更加有效。而这些手段就是地区法院所提到的过滤和屏蔽软件。”肯尼迪法官认为过滤软件限制更少的原因是“因为过滤软件是在用户接收端有选择的限制言论，而不是在源头普遍性的限制。而且过滤软件并不会侵犯成人浏览某些内容的权利。过滤软件并不将发表某些言论视作犯罪，因此不会产生潜在的寒蝉效应。”而肯尼迪大法官还指出制定COPA的儿童在线委员会（Commission on Child Online）在自己的报告中也承认过滤软件是比COPA年龄认证更有效的方式。[6]肯尼迪大法官的多数意见宣告国会原有的直接管制方式走到了尽头，而过滤软件作为“目前看来限制最少的手段”正式登台。
COPA尽管再次失败，但它为国会指明了方向。路线问题解决，之后的事情就好办了。1999年，时任参议员的约翰·麦凯恩发起了《儿童因特网保护法》（Children's Internet Protection Act，以下简称CIPA）并获得通过。在2003年的United States v. American Library Association案[7]，最高法院以6比3支持了CIPA的合宪性。CIPA的转变在于国会不再直接对言论进行管制，它只要求接受《1996年电信法》中的“电子分级（E-Rate）”计划和《图书馆服务与技术法案》（Library Services and Technology Act，以下简称LSTA）的学校和图书馆必须具有因特网安全政策（Internet Safety Policy）和技术保护措施（Technology Protection Measure），每一台接入因特网的电脑必须具有相应的过滤软件可以屏蔽“属于淫秽或儿童色情的图像，并且防止未成年人获取对其有害的材料。” 尽管类似ACLU、ALA等组织仍旧对CIPA频频发起挑战，但CIPA所采用的过滤软件这一进路在某种程度上恰恰最高法院在否决COPA时“推荐”的。因此，在CIPA获得了最高法院支持之后，过滤软件的地位一时难以撼动。
至此，从CDA历经COPA到CIPA，过滤软件作为在因特网上保护未成年人手段的合宪性和有效性便奠定下来了。
如何过滤：以V-Chip和PICS为例编辑本段回目录
在确立了过滤的正当性之后，剩下的问题就是采用何种过滤。我们应该清楚，广义上的过滤可以出现在传播链条纵向上的任何一个层面——用户、网络接入公司和网络服务提供商等。[8]但接下来我们将要讨论的过滤将限于安装在用户终端的过滤软件，因为这正是COPA案中最高法院所指明的方式，同时也是CIPA以及今天市场上绝大多数过滤软件所采用的方式。
简单来说，每种安装在用户终端的过滤软件都可以分为两部分：对内容进行标记或分级和根据标记和分级进行过滤。二者相比，前者显然更为重要，过滤真正的关键和“猫腻”都集中在这里。而后者基本就是一个纯粹的技术过程而已。
接下来笔者将选择在美国国内十分普遍的两款过滤软件（机制）进行介绍，一种是V-Chip，另一种是PICS。 V-Chip和PICS当然不是完美的过滤，它们都存在各自的问题。但是在众多过滤软件和机制当中，二者的确经历了时间的考验并得到了相当程度的普及。广泛存在的东西必有其合理之处，要思考和讨论接近理想或完美的过滤必定要从现实中借鉴和学习。
V-Chip
之所以在讨论互联网过滤软件的本文中花一些篇幅介绍安装于电视上的V-Chip，是出于这么两个原因：
首先是V-Chip其投入使用远早于同类互联网软件。如前所述，与V-Chip同为96年电信法一部分的还有CDA。非常有意思的是，国会在管制互联网这一新事物时却选择非常传统和生硬的手段，但在管制广播电视这一传统媒体时却采取了V-Chip这种颇具新意而且灵活的方法。这种区别导致了CDA在通过之后就变成了过街老鼠，仅仅存活了不到一年就被最高法院推翻，而国会几经挫折才吸取了教训，终于在2000年的CIPA中学习了V-Chip这种通过过滤间接管制的手段，美国因特网管制开始进入了过滤时代。
其次，尽管V-Chip也一直伴随着不少争议，但作为一次影响范围如此之广、力度如此之大的管制行为却绝对算得上成功。其中诸多环节颇值得互联网同类软件借鉴学习。
根据联邦通讯委员会（FCC）的定义，V-Chip是一种安装在电视机上的芯片，它可以屏蔽那些父母不希望自己孩子观看的节目。根据美国《1996年电信法》（Telecommunications Act of 1996 ），所有于2000年1月1日之后生产的大于13寸的电视都必须安装V-Chip。时任总统的克林顿在签署法案后表示：“我们将遥控器还给了家长，这样他们可以传授自己的价值观和保护自己的孩子。” 至于V-Chip中的“V”为何意，有人认为“暴力（violence）”，也有人认为是“观众控制（viewer control）”。
V-Chip是安装在电视机内的芯片，但又不仅仅是芯片。V-Chip除了需要将集成板安装在电视机上，还需要辅以广播电视台的一种电视分级系统。每种节目中都含有一种信号，这种信号激活V-Chip并告诉电视机正在传送某种等级的节目，如果电视机被设定为拒绝接收该节目，这种节目就会被屏蔽掉。[9]简言之，V-Chip需要硬件与分级系统结合才能发挥作用。
前面说过过滤最关键的其实是分级标记。根据电信法第551条，广播行业被赋予了一次自行制定分级标准的机会，联邦通讯委员会负责监督执行，如果行业的自行分级标准无法令FCC满意，那么FCC有权另行指派人选组成委员会重新制定。身后站着手持尚方宝剑的FCC，包括国家广播者协会（National Association of Broadcasters）、国家有线电视协会（National Cable Television Association）和美国电影协会（Motion Picture Association of America）的行业巨头们很快就拿出了一份分级标准，这就是“电视家长指导（TV Parental Guidelines ）”。[10]节目开始后15秒内，分级标签将出现在屏幕下方，同样的信息也会出现在电视报和节目单上。而且V-Chip还要求除了新闻、体育以及收费有线电视节目外，大多数节目必须根据分级标准标记。这一系统存在两套分级办法，第一种是以年龄为基础，目的在于通知观众特定节目是否适合特定年龄段儿童：
TV-Y适合所有儿童
TV-Y7适合7岁以上儿童
TV-G适合所有人；极少或没有暴力；没有脏话；极少或没有关于性的对话
TV-PG父母指导下收看；可能含有许多父母认为不适合年幼孩子收看的内容
TV-14父母非常注意；可能含有许多父母认为不适宜14岁以下儿童收看的内容
TV-M仅限成人收看；成人节目，可能不适宜17岁以下儿童
第二种套等级告诉观众按年龄分级的原因，描述性字幕试图概括节目的内容：
V暴力
S性
L脏话
D暗示性对话
FV虚拟暴力
电视在当今人们生活中的地位和影响不必多言，美国政府此番力推V-Chip所显示的决心和魄力同样非同小可。在《1996年电信法》出台之前，美国对电信和媒体领域的管治一直延续《1934年电信法》确立的框架。该法62年来首次大修，V-Chip能被加入法案并获得通过，是因为它保护未成年人的目的回应社会上绝大多数家长和老师的呼声。通常而言，民主党和自由派更偏爱广泛的言论自由，而共和党和保守派则更看重传统家庭价值，对淫秽、色情乃至低俗内容比较反感。但包含有V-Chip和CDA的《1996年电信法》却能在国会很快获得通过，而民主党副总统戈尔不仅自己上阵亲自为V-Chip做宣传，总统克林顿也在法案通过后马上签字，并且克林顿和戈尔连任竞选时也把V-Chip作为主要政绩大肆宣传。由此可见，尽管一些学者、媒体以及ACLU这样的民权组织对V-Chip大肆批评，但保护未成年人免受不良信息影响的确超越了党派和意识形态，得到广大普通民众支持。
PICS
PICS就是因特网内容选择平台（Platform for Internet Content Selection），是目前网上普遍使用的一种分级过滤软件，大家只要进入Internet Explorer的“属性”中“内容”一栏，就可以在“内容审查”那里见到PICS。PICS是由W3C（World Wide Web Consortium）设计出的一种软件标准（software specification），根据这一标准可以对因特网上的内容进行标记（label）。[11]PICS背后的理念是创立一种关于元数据（metadata）的标准，一种关于信息的信息。比如网页中存在一幅图片，那么元数据则会报告网页中含有某一类型的图片这一信息。而W3C在PICS的首页上就十分清楚地表示，发明PICS的初衷就是为了帮助家长和老师控制未成年人对网络的接触。
严格来说，PICS本身并不是一种分级过滤软件，或者说PICS仅仅是分级过滤软件的一部分。PICS是一种软件标准，一种对网上内容进行标记的标准。PICS只是为标记、分级提供一个平台。如果网站所有者想根据PICS自我标记，那么只需要将一段特殊的命令插入网站的HTML代码，那么浏览器接收到这一信息后就会根据其中包含的分级信息进行识别和过滤。但是HTML代码所包含的分级和标记信息却并不是PICS所决定的，因此，PICS必须与某种内容分级系统相结合才能发挥作用。
目前有很多种基于PICS平台建立的分级系统和标准，其中最为普遍的是ICRA（Internet Content Rating Association，以下简称ICRA）创立的分级系统。ICRA的前身就是大名鼎鼎的RSACi（Recreational Software Advisory Council on the Internet，以下简称RSACi），RSACi后来被并入ICRA，而ICRA是家庭在线安全研究会（Family Online Safety Institute）的一部分。[12]而在PICS的网站上，除了ICRA之外，还有Safe For Kids、SafeSurf、Adequate.com、Vancouver Web Pages和Italian Self-rating Service等五种系统可供选择。[13]
下面我们就以ICRA为例来看看是如何对内容进行分级的。ICRA在网站上反复强调他们并不对内容进行任何分级，是内容提供者自己进行分级，ICRA只不过为他们自行分级提供了某种标准和参照。也就是说，PICS为因特网对内容进行标记和分级设立了一个技术标准，然后ICRA在PICS的平台上设计了一套分级标准。但这种分级标准并不针对任何具体的内容或内容发布者，ICRA只不过把标准放在那里，让内容提供者根据标准自行“对号入座”。
内容提供者如何自行分级呢？ICRA的关键是它的词库，也就是著名的“ICRA问卷（ICRA questionnaire）”。内容提供者自行登录到这个ICRA问卷，然后回答一系列问题，这些问题基本都是关于你的网站是否含有ICRA词库中的一些元素（关键词）。在回答完问卷之后，ICRA将根据你的回答出具一份针对内容的分级报告，内容提供者就可以将这一分级信息输入网站的HTML代码中。之后，安装有过滤软件的浏览器在接入你的网站前就会首先读取这一分级信息，然后选择过滤或者进入。
在RASCi时期，这个词库里分有四大类内容，分别是性（Sex）、裸体（Nudity）、语言（Language）和暴力（Violence）。而对每一具体种类，RASCi又会根据从无到极强进行一个程度的排列。ICRA基本没有改变这一模式，它所做的不过是不断更新、调整这一词库和分类。现在ICRA的网站上，词库中共有七类内容，分别是裸体（Nudity）、与性有关的材料（Sexual material）、暴力（Violence）、语言（Language）、潜在有害行为（Potentially harmfully activities）、用户生成内容（User generated content）和语境（context）。[14]其中新出现的三类内容中，潜在有害行为是指出现吸烟、喝酒、赌博、使用武器等行为，用户生成内容这一种类的出现显然是对YouTube等网站兴起的回应，而语境则是告诉用户某些词汇的出现根据上下文可能是在教育、医学、新闻等语境下出现的，比如“乳房”一词可能是出现在色情和淫秽内容中，也有可能根据上下文分析得出是出现在有关医学讨论之中。
其实PICS除了和ICRA这种分级系统合作外，还有另外一种方式，就是和某些第三方分级机构合作，这些机构的分级和标记有的是通过人工，有的是通过电脑分析，比如CyberPatrol's CyberNOT list就是通过人工，而EvaluWeb就是由电脑分析完成。但这种第三方分级组织源自电影分级制度，但互联网上第三方分级面临最大的问题是有太多网站需要他们去进行分级和标记，这几乎是不可能完成的任务。除此之外，第三方机构的中立、客观性也存在不少争论。种种原因导致ICRA所采用的自行分级机制占了上风。
过滤：最好的方式？编辑本段回目录
之前说过，过滤软件最为关键的就是分级和标记这一部分，而通过对V-Chip和PICS的分析，会发现它们的成功也正在于这一部分。而这种成功之处简单来说就是让内容提供者自行分级（self-rate）。而FCC在V-Chip所采取的方式更值得借鉴。FCC并不亲自动手直接进行分级，而是要求业界自行分级，FCC在背后实行强有力的监督。这样做得好处之一是业界显然对于具体业务和技术更加熟悉。FCC这种“统而不治”的方式相当高明，既可以避免因为制定标准不合适而在业界和民众那里“里外不是人”，又有尚方宝剑保证业界能够贯彻自己的意图。
那么从现实出发，我们会发现如果要设计出某种比较理想的过滤软件，对内容的分级和标记部分也是最为关键的，未来的方向应该就是以自我分级标记为基础，设计出一种更加合理、可行的分级标记系统。在这里，耶鲁大学法学院教授Jack Balkin对过滤的研究颇值得我们关注。Balkin教授对过滤的研究是和他对信息社会（Information Society）的思考是有关的。他认为在面对海量的信息时，过滤必不可少，对信息的过滤而不是信息本身才是最关键的，谁控制了过滤就控制了一切。因此他发出了信息时代“过滤为王”的呼声。[15]
而在Balkin教授为他所参与的耶鲁大学“信息社会项目（Information Society Project）”撰写的报告中更是直接将题目取名为《过滤因特网：一种最好的方式》。[16]不过Balkin教授对包括V-Chip和PICS在内的过滤的态度并不只是推崇那么简单，他对过滤的推崇有些接近“两害相比取其轻者”的态度，对过滤的认可是建立在与传统管制言论方式对比的基础之上的。Balkin教授认为之所以要大力推广过滤，是因为有了过滤软件之后，政府就没有什么理由再去采用传统手段限制言论，即政府不能再通过直接立法去限制言论了，政府只能通过间接手段规制过滤，从而影响言论。从直接变为间接，过滤起码为言论自由多设置了一道屏障。进入过滤时代，类似CIPA那样的斗争和博弈将取代CDA，对于过滤这张王牌的争夺和控制将成为重中之重。在信息时代，是类似过滤软件这样的技术而不是法官创造的判例主导了言论自由的发展。[17]
但是，过滤可能是看起来是出于“选择”而非“审查”，似乎对言论自由限制更少，但通过过滤其自身的隐蔽性和技术性，其对言论的潜在威胁反而有可能更大。毕竟传统方式虽然“简单粗暴”，但毕竟是以公开的方式进行，而通过过滤，言论自由完全有可能在你毫不知情的情况下就被剥夺了。[18]因此，Balkin对过滤推崇的另一面则是高度警惕和关注。正是在这一背景下，Balkin教授提出了他认为理想的过滤软件应该具有的八个特性：
1、 用户的自主权（End-user autonomy）。一是尊重个人用户的自主选择，相信家长自己孩子利益的最好判断者，也就是克林顿总统在通过V-Chip所说的将遥控器还给了家长。二是过滤软件安装在个人电脑，保证言论自由不会在上游悄无声息地被剥夺。
2、 保护内容提供者的表达和思想自由。
3、 意识形态的多元性和弹性。
4、 自我增长的能力（Capacity for organic growth），即新老版本的过滤软件和设施之间彼此兼容。
5、透明（Transparency）。简单来说就是要求访问被拒绝时，用户必须知道被屏蔽并且知道为什么被屏蔽。这就要求当我们使用IE浏览某些网页被拒绝时，不能仅仅看到一句“Internet Explorer 无法显示该页面”，而应该注明类似“该访问被拒绝是因为包含了高于ICRA暴力2级的内容”。
6、开放源代码。这就要求像CyberPatrol's CyberNOT list这样采取“黑名单（Blacklist）”方式的过滤软件公开其列表数据，但Balkin承认因为大多数公司往往将这些数据视作商业保密，因此要求其公开有相当难度。
7、隐私。
8、不同分级系统之间的兼容性。
而综合以上特性，Balkin教授在他的报告最后设计出了一种三层过滤软件，换一个更形象的说法就是一个放在盘子上的三层蛋糕。Balkin所谓三层蛋糕模型如下图所示：
第三层：黑名单、白名单以及其他第三方分级——第三方额外分级（Additional third party ratings）
第一层：内容提供者自我分级的词库（Basic vocabulary elements）
盘子：软件规范（Software specification）
第二层：第三方提供的分级模板（Rating templates）
这个盘子就是像PICS、PICSRules、RDF这样的软件规范，而第一层蛋糕就是像ICRA那样可供内容提供者选择的一个词库，但是与ICRA不同的是，这一层词库并不对内容进行0-4的评分，而只是需要内容提供者列出所有的词汇元素。
第二层是一组分级模板（ratings templates），第二层这些模板将由第三方组织开发。原来由ICRA进行的打分工作将交给这些第三方组织完成，而每个组织可以根据第一层的词库选择不同的评分标准，比如某些组织可以将仇恨言论（hate speech）和“F开头的单词”都评为3，也可以认为前者高于后者或相反。第二层评分受限于第一层中当事人自己选择的词汇，这种模板的意义在对内容提供者的尊重和第三方的价值判断之间取得一个平衡，它的多元性和对用户个人选择的尊重胜于ICRA这种单一模式。而第三方组织也不用去对海量网站进行评级，它们只需要对第一层中的词库进行评价即可，工作量大为减少。
第三层蛋糕将是一系列第三方组织对具体网站的分级。现存的黑名单（Blacklist）就可以纳入第三层，某些第三方开发的与PICS兼容的分级系统也可以纳入第三层，这种分级系统不同于第二层的模板，因为第三方需要自己设定种类和词汇，如创建“种族主义”这一种类。还有一种被称为补救名单（redemptive lists）也应该被纳入第三层，补救名单其实就是一种“白名单（White list）”，即某些网站即便被归入了裸体、与性有关的材料等种类，也可以根据语境判断出其具有美学、科学和教育等价值，从而免受屏蔽。
上述三层蛋糕式的过滤模式当然只是Balkin的一家之言，对于什么是最好的过滤方式必定存在着许多不同意见。但无论是莱斯格“代码就是法律”的论断，还是Balkin所说“过滤为王”，过滤软件因其较易在言论自由和保护未成年人之间取得一个相对平衡，从而成为了目前来看即便不是最好也是最不坏的一种管制方式。互联网管制“过滤时代”的到来似乎已不可避免，但如何去设计和规制过滤软件这一“王器”仍旧任重道远。
论美国互联网管制的三个标准编辑本段回目录
美国的互联网管制是在各方面利益协调和权衡中进行的，其中互联网行业利益标准、公众利益标准以及特殊条件下的国家利益标准都分别在网络管制的立法和实践中得以体现。互联网传播中出现的各种问题是不同利益标准之间的冲突，而针对这些问题的管制实质是利益协调。美国互联网管制标准的多层次性以及实践申的灵活性值得参考。
如何保护未成年人免受网上色情、暴力等内容的伤害但又不限制其他人的权利?如何保证上网者不受垃圾邮件的干扰?如何保障网络运营商的权利不受侵犯?如何控制通过互联网传播威胁国家安全信息的行为?诸如此类的问题在各国的网络传播中普遍存在。对这些问题的解决构成政府对于互联网的管制原则和政策的主要方面。
互联网发端于美国。1998年美国网民就已达6200万人，超过全国人口的五分之一，如今美国有2.11亿网民，网民比例居世界首位。作为一个互联网发展最早和普及率最高的国家，美国在互联网管制方面有很多经验值得研究。网络传播中出现的问题实质是不同利益之间的冲突，而管制就是协调这些冲突。互联网管制牵涉到多方利益，其中网络行业关心的是其经济利益和发展机会，网络受众关心其信息传播和接受的权利保障和实现，国家也有基于全局和宏观角度的利益诉求。这些利益构成美国互联网管制中的主要标准。
一、行业利益的标准
互联网是新兴的传播技术，它既是传统大众传媒业的延伸，又带动了电子商务、远程教育、软件开发等相关产业的发展。在管制归属上，美国联邦通信委员会(FCC)对于网络管制负有责任。互联网作为新兴的大众电子传媒和信息时代经济增长的主要趋动力量，受到了以维护行业利益和促进发展为宗旨的管制和鼓励。FCC扮演了行业推动者和管制者双重角色。
FCC曾于1997年3月27日公布了《网络与电讯传播政策》报告，对网络与传统媒体进行了比较评估，提出了有关互联网管制的基本原则：政府应避免对网络传播行为进行不必要的管制；对于传统媒体管理的规范要有选择地适用于网络管理；政府鼓励网络行业的自律。这些原则避免了照搬传统电子传媒的管制方式，使互联网行业能够在较宽松的环境下发展。
电子商务是互联网业务的重要部分，美国政府积极通过制定法律促进电子商务的发展。1997年7月1日，联邦政府发布的《全球电子商务框架》报告对电子商务提出了五项原则：民间主导发展；政府对电子商务应避免设立不成熟限制；政府只在必要时介入，并应着眼于支持与加强可预见的电子商务实际环境，还须顾及法令的简明与一致性；政府须认清国际互联网的性质；制定有关的电子商务法令，须着眼于便利全球贸易。可见美国政府对电子商务的发展是“网开一面”的。1998年出台的《国际互联网免税法》，更将这种鼓励制度化。该法规定3年内不对电子商务课税，以鼓励人们利用科技发展从事商务往来，促进在线交易的持续成长。为制止一些人通过对其他公司商标进行抢先注册而获取不义之财，1999年国会通过《反网域名称抢注消费者保护法》，该法保护公司商标不受到恶意注册域名行为的损害，规定任何人不得将他人的注册商标抢先注册为网络域名，确保了公司商标在网络上的权益。2000年又通过了《统一电子交易法》，此法规定电子签名将与书面签名一样具有同等的法律效力。该法作为对合同法的补充，使合同法中的有关规定同样适用于电子商务。政府认识到，在电子商务发展过程中，政府的主要作用是为电子商务发展创造良好的外部环境，确保公平竞争、合同履行、保护知识产权、防止假冒、增强透明度、增进商业贸易等等。
政府积极支持互联网行业自律。美国的行业协会五花八门，各种行业协会不仅为行业内的厂商提供了交流与合作的机会，也通过行业自律避免在政府管制中处于被动。网络行业的各种协会主要是代表互联网业向政府交涉以争取尽可能多的权益，并同其他行业及国外市场达成贸易协议。但同时，各种网络行业协会也通过行业规范、公约等共同认可的条文推动行业实施自律，以确保行业行为符合法律规定和道德要求。对于违规者，行业协会将代表整个行业通过施加压力要求其改正，甚至可能采取更严厉的措施使其在业内失去发展机会。美国的网络行业组织在网络管制中发挥着重要作用，如美国电脑伦理协会制定了“十诫”，包括不用计算机影响他人工作、伤害他人、偷盗，等等。美国互联网保健基金会的网站规定了8条准则，各大论坛和聊天室都有服务规则与管理条例等。这种管制比政府的直接管制更有效，也更能促进网络业的发展，因而得到政府的鼓励。《国际互联网免税法》就对自律较好的网络商给予两年免征新税的待遇，而那些表现不佳的网站则无此幸运，比如商业成人网站经营者如果为未成年人提供缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字内容，是得不到免税优惠的。
互联网发展初期，过多管制显然不利于其成长壮大。美国政府对于互联网行业少加管制、重视自律的原则，为网络业的发展创造了良好的环境，从而推动互联网行业的迅速发展和扩张，成为美国经济新的支柱产业。
二、公众利益的标准
公众是互联网的信息消费者。互联网的信息内容丰富、形式多样，公众对这一新兴传媒饱含兴趣是必然的。但网络内容的鱼目混珠也考验着公众的选择能力和自我控制能力。特别是未成年人，他们对色情、暴力等不良内容缺少抵挡的能力，因而需要受到保护、帮助和引导。为确保公众免受网上不良内容的侵犯，美国政府采取了“疏通”和“堵截”两种手段。“疏通”指的是政府为公众回避不良信息提供帮助；“堵截”指的是利用技术手段对网络内容进行“把关”，将那些不良内容阻截到特定公众群体的视线之外。
在“疏通”方面，美国政府呼吁家长关注未成年人的网上安全问题并给予指导。联邦调查局和教育部等部门制作并散发一些关于上网安全的指导手册，内容包括家长怎样才能够知道孩子是否受到网上不法分子的诱惑，如何向有关执法部门报告等等。政府还开设专门的网页以及电话专线，随时发布有关网上儿童色情活动的最新信息，使家长能够提高警觉。为保障未成年人健康上网，通过安全的途径在网上学习和娱乐，联邦政府还专门开办了网站KIDS.US。总统布什认为这个网站是“功能有如图书馆的儿童部，是家长可以放心让孩子学习、徜徉和探索的地方”。该网站所有网页内容均受到核查，不含任何色情内容；没有聊天室和即时电邮服务；没有到任何儿童不宜访问的网页的链接等等。
在“堵截”方面，政府所用的主要技术方法类似于电影内容分级法。通过对内容进行分级阻挡那些不适合传播的信息。在克林顿政府试图利用法律规范网络内容的《通讯正派法》因违宪判决而夭折以后，美国政府即转向以科技手段对网络内容进行限制。美国有专门的机构对网络内容(主要是色情和暴力)进行评估，并按等级划分，以判定哪些内容可以在网络上传播，并帮助父母过滤掉对儿童不利的内容。在技术上主要利用IP封堵、代理服务器等手段对不良内容进行过滤。政府对于不良网站的堵截方式通常是制订一个封堵用户登陆的“互联网网址清单”，如果某网站被列入该“清单”，访问就会被自动禁止。
中小学校的计算机管理是技术管制的一个集中区域。美国中小学校的计算机实行联网管理。在这里，集中运用技术手段屏蔽那些影响儿童身心发育的网站，这一做法不仅有效，也节约了管理成本。例如，华盛顿市所有公立中学的计算机都实行联网管理，网络管理员就是华盛顿市教育委员会，教委可以随时监控辖区学校是否有儿童在学校的网络上接触到了不良内容，并进行处理。
除了利用计算机技术对不良内容进行把关外，政府还通过立法保障未成年人无法在网络上接触到有害信息。2000年12月美国国会通过了《未成年人互联网保护法》。该法规定，中小学校、公共图书馆等必须在其网络服务程序的目录上提供过滤器，确保未成年人接触不到有色情内容的成人网站。政府对学校、公共图书馆建立网络过滤技术系统提供资金支持，网络技术服务商在给学校和图书馆提供过滤技术服务时要给予优惠。该法第1403条第231款还规定，任何因商业目的在网络传播中导致未成年人接触到有害信息的行为，视情节轻重，要受5万美元以下的罚款或被判6个月以内刑期的处罚，或者两罚并用。
但有时为维护公众利益而设立的法律与宪法之间会存在冲突，但结果往往是宪法占上风。例如，克林顿政府为约束网络色情行为于1996年2月1日通过了一个“通讯正派法”，该法规定，在未成年人可以接触到的电讯装置或计算机上，制作、装设、传播或容许任何具有猥亵、低俗不雅的内容，将被视为犯罪。这一法律虽然具有合理性，也获得众多民众支持，但因为没有合宪而夭折。当时，“美国公民自由联盟”向法院提出控告，认为该法虽然对未成年人有利，但却限制了成年人的一些权利。出于对宪法第一修正案的维护，最高法院于1997年6月以“违反成年人的言论自由基本权利”为由，认为政府对言论自由的管制可能侵犯了观点的自由传播，而鼓励自由表达比未经证实即进行检查的利益更重要，于是判决该法案违宪。1998年10月，克林顿政府又通过了“儿童在线保护法”，该法要求商业成人网站经营者需通过信用卡付款及账号密码等方式，限制未成年人浏览成人网站，禁止将内容为“缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字”提供给未成年人。此法通过后也立即受到“美国公民自由联盟”等组织的反对，宾夕法尼亚州地方法院于该法实施的当天，便发出针对该法案的禁止令，禁止司法部据此进行起诉。网络立法屡屡受挫导致后来的法律制定更加谨慎。2000年的《未成年人互联网保护法》，就着重从技术层面对网站内容进行过滤，而不再将目标指向网络内容本身。这一法律显然吸取了其他法律的教训，以避免与宪法发生冲突。
垃圾邮件也是网民反感的网络信息。2003年12月16日，美国国会通过了一部针对互联网电子邮件的《反垃圾邮件法》(直译为“控制不请自来的色情和营销行为攻击的法案”)。该法规定，任何人未经授权向多人发送含虚假商业信息的电子邮件均为违法，可以受到罚款或关押最高不超过5年的处罚，或两罚并用。该法为网民避免无意义邮件的干扰提供了一定的保证。
三、国家安全的标准
美国公民的传播权和知情权受到重视，但当这些权利可能影响到国家安全的时候(比如战时新闻管制)，就要为国家安全让路。这一原则同样体现于互联网管制过程中。当网络传播内容可能威胁到国家安全，就会受到严格监视，甚至丝毫不打折扣。
2001年“9·11”事件之后，反恐、确保国家安全成了压倒一切的标准。为防范可能出现的恐怖袭击，美国通过了两个与网络传播有关的法律：一是“9·11”后6周即颁布的《爱国者法》(该法英文直译为“提供阻却和遏制恐怖主义的适当手段以维护和巩固美国”法，其英文标题首字母合起来即可解读为“美国爱国者法”)；二是布什总统于2002年11月签署的《国土安全法》。通过这两部法律，公众在网貉上的信息包括私人信息在必要情况下都可以受到监视。这两部法案大大加强了对美国国内机构与人士的情报侦察力度，这在此前不可想像。《爱国者法》对美国的《联邦刑法》、《刑事诉讼法》、《1978年外国情报法》等进行了修正，允许政府或执法机构调查人员可大范围地截取嫌疑人的电话内容或互联网通信内容，还可秘密要求网络和电信服务商提供客户详细信息。比如该法第201款规定，授权国家安全和司法部门对涉及专门的化学武器或恐怖行为、计算机欺诈及滥用等行为进行电话、谈话和电子通信监听。第212款规定，允许电子通信和远程计算机服务商在为保护生命安全的紧急情况下，向政府部门提供用户的电子通信记录。第217款规定，特殊情况下窃听电话或计算机电子通信是合法的。该法赋予美国执法机构和国际情报机构广泛的权力和相应的设施，以防止、侦破和打击恐怖主义活动。
尽管《爱国者法》的部分条款存在争议，但在“9·11”事件的强力震撼之下，美国国会仅用45天就批准了该法案。《爱国者法》牺牲了公民的某些自由，因而引起了上上下下的不满和忧虑，认为一些条款对美国传统价值观中强调的个人自由构成了严重威胁。但出于对美国国家安全的保障，国会两次延长了《爱国者法》的期限。2006年3月9日，布什总统签署了延长《爱国者法》的法案。根据这一法案，《爱国者法》中即将到期的14项条款将永久化，另两项条款的有效期将延长4年，同时该法案还增加了一些保护公民自由权利的条款，以平息一些争论。这表明，网络传播管制中的美国国家利益标准，雄居行业利益和公众利益等标准之上。
《爱国者法》为政府以反恐和“爱国”的名义涉入民众私人生活提供了法律依据，美国民众受宪法保护的部分权利也因此受到侵蚀。虽然美国政府以反恐的名义限制了美国价值中的核心部分即公民自由，而种种指责所引发的辩论都围绕着个人自由和国家安全的平衡展开，‘但实践却已远远走在前-面。而另一部《国土安全法》对互联网的监控更为严密。该法案增加了有关监控互联网和惩治黑客的条款。有了这两部法案，网络服务商的信誉和网络用户的隐私与机密只能让位于国家安全。这是美国互联网管制体制灵活性的一面。
可见，美国对互联网的管制并不存在一个普遍适用的标准，而是存在多重标准。网络行业、受众、国家之间的利益通过政府指导、法律制定、技术约束、行业自律等机制得到一定程度的协调。各个利益主体之间存在着利益让度关系。政府鼓励网络行业的发展，但网络行业不能侵犯公众的基本权利，当国家利益对网络传播管制提出要求的时候，网络行业利益、公众利益等都要为其让路。多重标准之下所体现的灵活性，使美国互联网管制对于经常变化的现实具有较强的适应能力和应变能力。
截至2007年12月，我国网民总人数达到2.1亿，仅次于美国2.15亿的网民规模，位居世界第二。我国网络发展的制度环境、法律环境、文化环境等等与美国有很大不同，但却都是互联网使用大国，同样面临着网络行业发展、网络运行安全、网络内容管制、网络传播与国家安全、网络商务的规范性、受众权益保护等一系列问题。美国的互联网管制的多重利益标准对我们不无借鉴和参考意义。既然在互联网管制中难以找到度量一切行为的尺子，难以兼顾多方面利益，就只能在具体领域有所倾斜。只有这样，才可以保证有效地对网络传播适当把关，同时还不会因为过度管制因噎废食。互联网的快速发展和持续的技术创新必然会给各国互联网管理的政策和法律制定不断带来新的挑战，在互联网管理的实践中，多方借鉴，灵活变通，是现实而前瞻的选择。
美国互联网的内容管制与表达自由的冲突问题编辑本段回目录
摘要 在互联网飞速发展的今天，网络在给人们的工作和生活带来巨大便利的同时，也带来了一些负面的影响，因此时互联网进行合理管制已成为了各国的共识，本文以CDA被判违宪为研究案例，对美国互联网内容管制与表达自由的冲突争议和管制方式进行了介绍和阐述。
关键词 内容管制 表达自由
经过30多年的发展，互联网已经渗透到政治、经济、贸易、文化、媒体、教育等各个社会领域并产生了巨大的影响。互联网提高了社会的运转效率和生产力水平，已经成为人类社会必不可少的组成部分。但是，在互联网飞速发展的今天，由于缺乏必要的管制，互联网上开始充斥着色情暴力、侵权行为、造谣诽谤、虚假广告等一系列影响国家安全、社会稳定及个人健康发展的负面内容。尤其是网络色情信息的传播会直接影响到青少年网民的健康成长，这一问题已经引起了各国政府的重视。但是不同国家由于文化背景的不同，对于言论保护和力度有所不同，对于色情犯罪的标准、限制权利的程度和解释机制等均有所区别，矛盾和冲突在所难免。美国是互联网的发源地，在全世界居于互联网研发应用的领导地位，美国也是最早对互联网内容管制进行探索的国家。而美国对于言论自由的敏感，使得美国有关互联网内容管制的立法举步维艰，并屡屡以危险败诉而告终。
一、对于互联网内容管制的争议
近年来，对于互联网这一新媒体的管制问题一直存在着广泛的争论，在西方，这种争论尤其激烈。
反对管制的人认为：言论自由完全适用于任何媒介，任何旨在控制互联网内容的系统都是对个人言论自由的破坏，言论自由不应该被限定，除非它导致对公民权利不可挽回的危害。互联网不同于一般的通讯网络，互联网构筑了不同于现实社会的虚拟空间，这一空间的起源和价值正是它孕育的一种新的自由精神：公开性、实验性，在这一空间里，这些价值必须完整地得到保留。他们还认为，互联网世界应该构成一个网络主权(online sovereignty)，也就是说，来自现实世界里的政府，没有介入网络世界的任何正当性可言。还有的观点认为，没有必要对互联网进行管制，因为它的使用与广播、电视等不同。广播、电视节目是“推的技术”，它的内容在同一时间被送到千家万户，具有一种“主动侵入性”，受众是被动的接受和随时随地的受到其影响；而互联网是交互式的媒体，需要使用者主动寻找特定的网页和应用，是“拉的技术”。针对保护儿童的问题，反对管制的人认为保护儿童也不应该是互联网所扮演的角色，不应该通过限制互联网内容的方式来实现，如果儿童在接触互联网内容方面需要保护，那需要负责任的应该是父母、教师或监护人，应该由他们对儿童接人互联网进行控制。
主张管制的人认为：任何权利都不得不受到限定，因为绝对的权利威胁他人的权利。不受限制的自由表达权利将会威胁儿童免受骚扰的权利，威胁少数民族自由生活不受种族歧视和种族暴力侵害的权利。随着万维网(www)的到来和这一媒体的广泛应用，互联网已经完全不同于它最初的性质，现在每天有超过6亿的用户访问2000多万个网页，互联网并非隔绝于现实世界，它像其它的传播工具一样，会给现实世界的人造成危害，互联网逐渐融入人们的日常生活。并反映和影响现实社会的许多方面，与现实世界一样，在这样的环境下，互联网上的内容和行为需要某种形式的规范。之前的大众媒介广播和电视在色情和暴力内容方面是受到严格限制的，对它的播放数量和时间都有规定，保证这些内容除了在深夜不会被广播。而互联网则恰恰相反，任何人、在任何时间、任何地点都可以登陆网站，一个儿童完全可以在早晨或中午躲在自己的卧室里上网，根本无法保证他们不会通过搜索等方式接触这些内容。儿童接触互联网的形式太多了，除了通过电脑之外，还有象游戏机、手机这类可以接入互联网的设备，儿童可以在自己的房间里或者一个人的时侯使用，父母不可能每时每刻都监督自己的孩子；而在学校里，很多学生同时使用电脑，教师无法在同一时间监视每个学生的使用情况。因此，在父母和教师负起责任的同时，他们需要其它手段的帮助，包括删除含有教唆犯罪网页和封锁含有冒犯和不适宜内容的站点。
二、政府管制立法的失败案例——CDA被判违宪
1996年美国国会通过网络《传播庄重法》(Communication Decency Act，简称CDA)，成为同年所通过的《电子通讯法》(Telecommunication Act of 1996)的一部分。如果说《电子通讯法》是以减少政府对媒介的管制而闻名，那么CDA则因为对互联网内容的严格管制而争议不断。
CDA的目的是限制、阻止网上黄色内容对青少年的影响和毒害。它涉及的内容包括：禁止在网上用攻击性语言向特定的人或18岁以下的青少年传输性内容；清除父母为限制孩子接触不良网上内容使用过滤技术时遇到的障碍；网络服务提供者或使用者出于善意，限制接触或对他们认为非法或有害的内容进行过滤，不论这些资料是否受宪法保护，均不承担责任。尽管该法对处理有害信息的措施规定得相当谨慎，仍然遭到多方面的反对。1996年2月8日美国总统签署该法后，CDA立刻受到美国公民自由联盟(American Civil Liberty Union。简称ACLU)等团体的挑战。ACLU等对CDA提起违宪诉讼并在联邦地方法院获得胜诉，美国司法部长珍妮特·雷诺(JanetReno)上诉至美国联邦最高法院，1997年6月26日，最高法院做出了引人注目的历史性判决，推翻了限制猥亵图画和文字上网的通信行为规则法令。认为互联网应有言论自由的权利，最高法院以7票对2票做出判决，判定CDA的所有主要条款侵犯了公民的言论自由权。
1 CDA的争议内容
1996年，美国国会通过的《传播庄重法》是规模巨大的电子传播规范重建工作的一部分。该法规定，通过未成年人有机会接触的公共计算机网络传播不庄重的材料或允许他人传播此类材料的行为是犯罪。该法律的管辖范围既包括在线论坛，也包括计算机交互服务。如果被告人被判罪名成立，那么他可能面临高达25万美元的罚金和长达5年的监禁。该法对“猥亵”的定义是，“在特定语境下，以当代社区标准认定的，具有明显冒犯性的言辞描述或描绘性行为、性器官的任何评论、要求、意见、建议、图像或其他传播形式”。
该法通过后不久，美国司法部长珍妮特·雷诺宣布，司法部将不会强制实施该法律的最后一条规定，并指出关于禁止通过计算机传播堕胎信息的规定违宪。很快，两起针列新法律的诉讼出现了。在费城，由三位法官组成的法官团于1996年6月宣布该法违宪。该院说，国会在努力限制儿童接近猥亵或冒犯性的材料的同时，对成人可以发布或观看的材料施加了令人无法接受的限制。三位联邦法官中的两位还认定，该法对“猥亵”、“明显冒犯性”等词的定义都不够充分明确，这种含混模糊令其违宪。约一个半月之后，第二个由三位法官组成的法官团在纽约州宣布，《传播庄重法》违反了宪法《第一修正案》。这个法官团说，《传播庄重法》的范围过于宽泛。因为它禁止生产、发行受宪法保护的成人材料。
总的来说，CDA法案有争议的条款是“猥亵传送(indecent transmission)”条款和“明显令人厌恶展示(patently offensive displayr条款。“猥亵传送”指：故意(knowingly)传送猥亵(indecent)的通讯(communication)内容给未满十八岁的未成年人。。“明显令人厌恶展示”是指：故意让未满十八岁的未成年人取得(available)依当今社区标准明显令人厌恶(vatently offensive)的方式描述(depict or describe)性行为或器官等(sexual or excretory activities or organs)信息。触犯上述规定者将受到罚款和最长达两年监禁的惩罚。
2 法院的判决
(1)反驳政府关于援用有关广播的宪法判例以说明自己有权对互联网这一媒体进行管制的观点，史蒂文斯大法官(Justice Stevens)在判决阐明了互联网的性质：互联网是一种快速成长的媒体，对于人们取得信息以及相互沟通十分重要。互联网上最为人知的沟通方式是全球信息网(World Wide Web，简称WWW)。WWW的特点在于讯息接收者往往是主动点选该信息后，才会收到信息，很难意外地收到讯息，因此与传统的电视或收音机不同。“如果将宪法第一修正案之检查标准应用至本案的新兴媒体——网络时，基本上是不合理的。”
(2)CDA法案中使用的两个概念“猥亵”(Indecent)和“明显令人厌恶”(Patently Offensive)前后意思模糊，不够明确。其模糊性必将导致对宪法第一修正案原则的破坏。其次，CDA法案还是刑事法律。对刑事惩罚的畏惧可以使言论者胆战心惊，甚至保持沉默。
(3)从互联网媒介在传播信息和当时所能够提供的各种服务来看，非法有害的内容，特别是对青少年健康成长有害的色情内容的传播并不像广播电视节目中的此类内容那样具有主动侵入性和无所不在性。多数经营色情内容的网站都在其主页采用了事先警告措施，青少年如果想读取这类内容，除了会事先受到警告外，还需要采用积极的肯定性的行为。此外，案件审判时大量的证据证明，青少年偶然遇到这样的内容的机率是很少的。因此，法院不同意以建立在假想基础之上的危害为由，来限制成年人享有的表达自由。
(4)CDA法案的规范范围过宽。其禁止的不仅包括商业言论和商业实体，还包括所有在互联网上面对末成年人在自己的计算机上置放、展示、传送猥亵信息的非盈利性的实体和个人。同时所使用的普通的、未经界定的模糊用语“猥亵”和“明显令人厌恶”包含了很大一部分具有严肃的教育、科学和其它价值的非色情材料。更严重的是，适用于判定互联网上不良内容的社区标准将有可能被用来评判任何一个全国范围内的不良交流。这样做不仅劳民伤财，而且由于各地标准的千差万别。这样的行为极易被定为猥亵和明显令人厌恶而招致处罚。从而为政府限制、侵犯甚至剥夺互联网上的言论自由大开方便之门。
(5)法院承认，保障儿童不受网络有害内容的伤害是社会大众的共同期望，法院也欣赏国会立法管制网络有害言论的做法。但是立法机关在订定法规保护特定少数人权利的同时，必须顾及社会其它人的权益，即不违反宪法有关人权保障的规定，此乃美国立国之本。
CDA的失效，并未阻止美国政府通过法律管制互联网不适宜内容的努力。1996年儿童色情保护法(Child Pornography Prevention Act。简称CPPA)获得通过，该法禁止传播以青少年性行为为描述对象的内容，并将其范围扩大至计算机合成等所谓“虚拟青少年色情”(virtual child vomography)。1998年1月，美国国会通过被称为“CDA之子”的《儿童在线保护法》(Child On-Line Protection Act，简称COPA)要求商业网站对未成年人屏蔽掉所有色情内容，违者将面临6个月监禁和每天15万美元的罚款。但是这些法律最终都被认定违宪。
尽管CDA等法案最终被判违宪，但是最高法院也并非主张对“不正当育论”等不适宜内容应该听之任之、不闻不问，法官们也承认保障未成年人不受色情内容侵害是国家的“重大利益(Compelling Interest)”。联邦最高法院肯定在有非常重要的政府利益存在，而且不对受管制的对象加诸任何不当负担(undue burden)的前提下。政府可以通过合乎管制目的手段，要求受管制对象提出政府所需要的“事实资料”。因此我们可以这样理解：表达自由不是绝对的，而是有限的；政府对互联网的内容管制的问题不在于是否应当管制，而在管制的限度。美国政府在色情内容管制立法方面的主要障碍，在管制手段的选择方面。因此如果美国政府能注意到这一点，也许能在保障未成年人权益的同时，也符合宪法保障公民基本权利的精神。
三、美国互联网内容管制以自律为主
在美国，对互联网不适宜内容的管制涉及的核心问题是言论自由问题，而宪法第一修正案是这一问题最基本的起点，因为任何针对言论的限制都要受到第一修正案的检验。
一些主张网络自由与权利的相关组织主张大力发展网络的自由特性。强调网路之所以成为全球发展最快的媒体。取决于信息分享、跨区域与无限制的特质，而这些特质正是信息得以快速流通并累积的主因，倘若网络通过政府的机制介入管制，则阻碍了科技发展与信息流通，将会限制网络使用的发展空间。因而坚决反对政府力量介入网络管理。这在美国表现的得比较突出。由于CDA等法案最终被判违宪。美国也由主张立法管制网络内容的国家。转入了要求从业者自律以及通过技术的方式对网络的内容做劝导和管理，并呼吁家长、业者、学校与图书馆及政府相关部门多方合作，对保护儿童不受影响儿童身心发展的信息侵害，投人更多的心力。政府、企业还有消费者开始形成一个共识：与现在就制定严格的法律规范相比，鼓励并坚持行业自律更为重要。
美国政府在道德层面对互联网的调节主要表现在两个方面：一方面从互联网经营者人手，呼吁其遵守互联网行为准则，保障互联网秩序，提倡行业自律；另一方面，政府从网络使用者入手，呼吁他们培养自我保护意识和安全意识，禁止不忘使用行为。在行业自律方面，政府会联合网络经营者和业界行业组织。直接或间接地参与制定自律规范，或提出参考或建议；行业自律组织也会自主制定行业自律规则，对网络活动的一般准则达成共识，自觉遵守，自我监督，共同保障互联网秩序的安全。
