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美国非营利部门治理 发表评论(0) 编辑词条

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美国非营利部门治理编辑本段回目录

Barnett F. Baron/亚洲基金会执行副会长

 

    【编者】20059月中国NPO代表团抵美访问的第一家机构是亚洲基金会总部。亚洲基金会执行副会长Barnett FBaron先生向我们一行人介绍了美国非营利部门的概况。本文是Barnett FBaron先生的发言稿,也是他随后不久在中国海口市举办的“公民社会发展与构建和谐社会”研讨会上的发言。该研讨会由中国改革与发展研究所举办。本文由福特基金会陈一梅女士编译。

    美国非营利组织的概况

    美国的非营利组织由于历史和官方政策的原因享有高度的公众信心。

    在美国,贯穿殖民时期(16071776)、独立战争、早期立宪辩论时期(17761788)、南北战争(18601865)、南北战争后的西部扩张、欧洲移民(18701924)、大萧条(19291941)、直至今天整个历史的核心的宪法争论都是围绕着中央政府与各州的作用、私人公民与政府之间不同的角色问题。

    由于这一历史传统,很多美国人更喜欢非政府组织作为服务提供者,而不是由政府提供服务。因此,美国政府直接和间接地支持非营利组织,包括:

    ▲提供有利的法律和规制框架;

    ▲通过税收激励办法,鼓励公民个人向非营利组织捐款;

    ▲通过提供政府赠款和合同,向非营利组织提供直接财务支持;

    ▲通过对使用非营利组织服务的个人进行补贴和税收优惠,间接地从财务上帮助非营利组织。

    由于积极的公众态度和支持型的法律法规体制,美国的非营利部门规模庞大且多种多样,包括160万免税非营利组织正式登记(2004),其中101万家是慈善组织(提供健康、教育、福利及其它服务)6.5万多家是私人基金会,

35万多家是免税宗教组织(政府不要求注册)

    在其他国家由政府支持的机构和提供的服务,在美国却可能作为私人非营利组织而存在,其中包括:51%的医院,46%的高校,86%的博物馆,多于90%的音乐、舞蹈和艺术团体,58%的社会服务组织。

    美国没有一套统一的专门针对非营利组织的法律法规。非营利组织受国税局总税法的规范。所以美国对非营利部门的定义比大多数其他国家要宽泛得多。国税法501(c)款列举了27种可以免交收入调节税的组织。慈善组织只是其中一种免税组织,被列人501(c)(3)款。税法将慈善组织定义为支持教育、健康、扶贫、宗教,推动科学,促进社会福利及其他为大众谋利益的机构。慈善组织不仅自己免交收入调节税,也可以享受扣税待遇,即,向慈善组织进行捐赠者可将其捐赠从其自身收入调节税中扣除一部分。另外,宗教组织不受同其他非营利组织一样的问责规制的约束。教会、寺庙、清真寺等宗教组织享受非营利组织享受的所有税收利益,但并不受其他非营利组织所受的报告和公众问责要求的约束。其中原因是宪法有条文规定,要保障宗教自由及政教分离。

    美国非营利组织登记

    非营利组织的登记程序如下:在州()一级先正式注册为法人机构,陈述(1)慈善目的;(2)法人注册文件(章程)(3)规章制度(内部治理机制)。然后,向国税局(IRS)申请免税地位,填1023表,得到国税局认可函。

    无论该申请机构的形式、目的、所在地如何,申请程序集中于一家联邦政府机构,即国税局。此外,没有具体资产或财务储备金要求,申请表(1023)仅要求列出机构开始3年内收入和开支的估计值。只要该机构一直只为国税局所批准的慈善目的而运作,则国税局的批准有“永久”性质。已获登记的免税非营利组织可以在全美国任何地区运作,不是只限于在其法人注册的州()

    公众问责要求

    每家免税组织(不包括宗教组织如教会或清真寺)必须每年向国税局呈交关于其财务和活动状况的申报表(990)。有的州也会要求年度报告。一旦有人索要,必须提供最近几年的990表复印件。指南星(Guidestar)990表在网上发布,公众可以查找信息。另外,国税局可能会进行审计。

    美国的慈善捐赠

    美国人2003年向基金会和慈善机构捐了2410亿美元。其中83%属个人捐款(包括遗产),约11%来自基金会,约6%来自公司。从1964年开始有年度数字资料以来,捐助分布情况一直大致如此。

慈善捐赠的比例分配(2003年,以10亿美元计)


 

数额

%

宗教

8639

359

教育

3159

131

健康

2089

87

人本服务

1889

78

艺术和文化

1311

54

公众—社会利益

1213

50

环境和动物

695

29

国际事务

530

22

其它

4547

180

总计

24072

1000

    美国非营利部门的资金来源

    很多人不正确地认为,美国非营利组织大概主要从个人、基金会和公司捐赠获得财务支持。在美国,非营利组织的收入只有约20%来自个人、基金会和公司捐赠,约31%来自政府赠款和合同,49%来自会费、服务费、投资收入及其他方式挣来的收入。这一比率同约翰·霍普金斯大学在32个国家进行的非营利部门比较研究得出的国际比率一致:收费和服务报酬占53%,政府赠款和合同占35%,慈善捐赠占12%。

    与政府的伙伴关系

    美国政府和非营利组织间的关系是一种全面的合作伙伴关系。美国政府相当依赖非营利部门实施其人本服务项目,尤其是在健康、教育和福利服务方面。联邦政府所有用于健康、教育和福利服务方面的款项的一半多,是通过社区层面的非营利组织支付的。

    1. 政府对非营利服务提供机构的资助

    包括直接支持和间接支持。其中,直接支持包括直接付给服务机构的赠款和合同,以及服务机构为低收入者进行服务,政府直接支付的服务费用(例如医疗)。间接支持包括免税,扣税,为托幼、亲属照顾、住房补贴提供的税收优惠(如政府报销接受上述服务的个人自己支付的服务费),发行免税债券。

    2.政府—非营利组织伙伴关系在扣税上的体现

    财政效益说(Treasury efficiency argument)认为,慈善抵扣较直接政府补贴更有效益,原因是慈善抵扣使得一些原本不会被用于公益目的的私人资金用于服务公众的目的。例如:某捐赠者在40%的交税档上(即,她收入的40%需用于支付联邦和州的收入调节税),捐了100美元的善款,并要求为这笔捐款扣税。这100美元里,其实有40美元本来也会交到政府那里,政府用直接补贴的方式给予慈善机构,而另60美元是慈善机构由于她的捐赠而额外得到的。

    合资方式说(Joint venture argument)认为,一名在40%交税档的捐赠者将100美元捐给了一家慈善机构,这相当于她向这家慈善机构投资了60美元(如果不曾捐赠,这是她税后的钱,她可以花在其他事情上),政府投资了40美元(即政府本来会从税收上得到的钱)。这些款项都投资在了公益实体(该慈善机构)里,这家机构是捐赠者选择的,但政府起了一个初选的作用,因为只有捐给够资格的机构才能享受慈善抵扣。

    对非营利组织的规制

    美国对非营利组织的规制是联邦政府、州政府和非营利组织自己的共同责任。总体来说,尽管非营利部门规模和经济重要性很大,但美国各层政府对其进行规制的关注很少。

    1.联邦一级的规制

    国税局是负责监督和规制非营利部门的主要联邦部门。然而,国税局的主要责任是征税和管理与征税有关的法律。国税局内负责非营利机构的部门人员匮乏,预算不济,工作繁重。美国的非营利组织没有职能部委“主管”。例如,在2004财政年度(2003年10月12004年9月30),登记的免税组织有1680061个,501(c)(3)款组织数为1010365个,免税组织提交申报表数为796000份,受到检查的免税组织申报表为3788份,新501(c)(3)申请者为80651个,新申请者中被批准数64545个,新申请者中被否决数为1027。在2004财政年度里,全国负责免税组织的部门职员总数为800人,国税局用于进行审计和审查申报表的职员人数为250-300人,在华盛顿的职员总数88人,在华盛顿办公室里有资格制订税收条款的人数30人。

    2.州一级的规制

    州是规制非营利组织的关键点。州总检察长是责任官员,州法院是解决争端的途径。州一级的规制有两个目的:确保从公众募集的钱用于慈善目的;确保公众可以取得准确而可靠的财务和项目信息。没有一个州拥有将规制和监督非营利组织设为重点工作所需要的资金和人手。最近,开始有一些州为非营利组织的治理办法提供详细的指导原则。以《加利福尼亚非营利组织操守法案》(2004)为例:

    (1)治理方面

    该法案要求对某年毛收入或资产值比上一年增加了200万美元以上()的慈善机构进行财务审计;将财务审计情况进行公众披露,如某慈善组织被要求进行审计,该组织还必须成立审计委员会,成立办法在法案中列有详细规则;要求雇用首席执行官和首席财务官时,由董事会正式批准其报酬和福利待遇;续签合同或做任何更改也一样。

    (2)筹款方面

    该法案对所有由慈善组织或以慈善组织的名义进行的筹款活动的实施制定了详细的规定。如,每次筹款活动之前,必须登记并预先通知总检察长;每次筹款活动进行时,在商业筹款者和慈善组织客户之间必须有包括各种具体条款的书面合同;禁止一些行为和做法,如偷梁换柱等;要求将所筹钱款尽快存人银行和交付使用;要求筹款记录保留至少10年。

    自律

    自律渗透在美国社会营利和非营利机构中。每一个“部门”或产业都制定自己的标准、规则、门槛要求、行为准则。每一个部门有其自身的执行机制,各不相同。非营利部门自律的主要方式有:

    1.各个非营利组织自己的董事会

    非营利组织董事会的作用:大多非营利组织的治理责任,在来自多种不同背景的担任董事会董事(理事)的志愿领导人身上。大多数非营利组织的董事会都是自己遴选和可以无限期连任的。新机构的董事会成员由机构的创立者选出,其继任者则由董事会自己选。为慈善目的成立起来和运作的非营利组织的董事会要对公众负责。因为享受免税,而且免受过多的政府规制,非营利组织理应服务于公众利益,其董事会理应起到卫士或掌舵人的作用,来维护公众利益。董事会的作为正在越来越多地受到各州有关营利公司和非营利机构运作的法律以及一些具体的法律(如《加利福尼亚非营利组织操守法案》)的规制。

    2.大量的非营利组织自律协会

    美国有大量的非营利组织自律组织,包括更好企业局明智捐赠联盟(Better Business Bureau Wise Giving Alliance)、董事会资源(BoardSource)、基金会理事会(the Council on Foundations)、独立部门(Independent Sector)、指南星(Guidestar)等。其涉及的内容包括:

    A.更好企业局明智捐赠联盟(Better Business Bureau Wise Giving Alliance)(www.giveorg)

    a)慈善组织问责性的标准

    b)治理和监督

    c)衡量有效性

    d)财务

    e)筹款和信息材料披露

    B.指南星(Guidestar)(wwwguidestarorg)

    在该网站可以查询150万个非营利组织的国税局990表以及其他资料:

    a)查证非营利组织的法律地位

    b)基本机构详情(地点、规模、宗旨、资产)

    c)有关宗旨、治理、活动、项目结果、收入和开支分配等情况的具体报告

    d)具体慈善组织个体或者按地点、类型、收人、资产、雇员人数为索引的某类慈善机构集合的薪金和福利报告

    媒体报导

    大的非营利组织有钱在媒体上做大幅广告。通常情况下,媒体报导倾向于负面,因为好消息乏味,而坏消息和丑闻更“有新闻价值”。当今新闻里非营利组织被指出有如下问题:

    执行领导酬金问题;

    将善款挪用,为董事、家人或工作人员谋个人利益;

    打着慈善的幌子进行筹款欺诈;

    以慈善为目的筹集的资金没有按原本用意支出或者留己备用;

    对慈善资产的管理和监督不力;

    慈善和政治关联(政治家创建管理自己的基金会,购买和输出影响)

    慈善组织与恐怖主义相关联。

    以上问题得到了关注,于是,国会召开听证会,将来可能立法(参议院财政委员会);各州总检察长开展的调查开始增多;联邦和州信息交流和合作在加强;新的营利公司治理标准将应用到非营利部门;同时强调自律和行为准则。

    结论

    美国非营利部门的共同治理的定义是,政府自愿地将其对一些公共资金使用的控制和官方决策权分一部分与非营利执行机构共享。共同治理要求政府和非营利部门同意并接受双方的义务。

    共同治理的标志

    (1)政府承诺

    非营利组织登记规则和手续简化和标准化;

    一致且有条款可依的税收优惠;

    关于非营利组织被允许和受禁止的活动有透明的规定;

    监督和执行一致、及时。

    (2)非营利部门承诺

    承诺只为慈善目的;

    服务质量达到最高水平;

    遵守所有适用法律法规;

    承诺保证透明性和公众问责性;

    加强自律,尤其是同腐败作斗争。

参考文献

http://mjj.mca.gov.cn/article/jyjl/200712/20071200005014.shtml?2

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