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北京大学新闻与传播学院谢立言的论文《国外互联网界中的网络中立争论述评》获得二等奖,以下是论文全文:

  【内容提要】

  近年来,有关网络中立的话题成为国际互联网界热烈探讨的焦点问题。网络中立意味着网络运营商不能对各种网络内容和服务歧视对待。而网络运营商认为网络中立会使网络内容提供商搭便车,不愿意以低廉的网费来提供这样一些基础设施,试图用差别化对待来获得更多收益。网络中立争论的焦点实际上就在于网络本身的公共基础设施属性,这对于当前中国互联网建设有着重要的启发意义。
  【关键词】网络中立;搭便车;公共基础设施

  近年来,有关网络中立(Network Neutrality)的话题已经构成了美国乃至整个国际互联网界热烈探讨的焦点问题。所谓网络中立,指的是在线用户应该有权利按自己的偏好访问网站、运行应用程序和选择服务提供商,而网络运营商不能够在已经征收网络使用费的前提下额外对在线用户的这些行为进行区分和收费。简单地说,网络中立就是指所有的网络交通行为体都应该被一视同仁。 举个例子来说,我喜欢使用飞信,而另一个人使用QQ,我们使用的都是联通公司提供的服务,那么我们的选择都应该得到平等的对待:联通公司不应该因为和移动公司可能有更多的合作而对QQ用户进行歧视。另外一个例子可能更简单和明白:网络运营商就好比是高速公路的修建者和运营者,不管是夏利还是奔驰,只要交了高速的费用,那么它们在高速路上就应该得到平等的对待,而不是说,只有奔驰可以走某个车道,夏利只能走某个车道。

  网络中立的这样一种原则,确立了互联网简单、便利的使用方式,也表明了互联网所具有公共基础设施的性质。但是,这样一种原则,显然是网络运营商们所不能接受的,因为它们会觉得提供这种便宜的公共服务吃亏了,因此会想办法来通过控制、垄断获得更高的受益。

  一、网络中立理念的起源和发展

  从20世纪90年代后期以来,随着一些网络运营商强制搭售自己开发的特定服务内容,特别是收费服务内容,以及试图屏蔽竞争对手所提供的一些服务,于是,就有了网络中立概念的提出。戴维·艾森博格(David S. Isenberg)写于1997年的名作《“傻”网络的兴起》是一个开拓性的宣言。 在这篇文章中,艾森博格认为,与传统的“聪明网络”概念相比,一种新的互联网哲学正在兴起。这种观点认为,公共通讯网络应该是一种“永远在线”的服务,其“聪明”是指为终端的使用者提供好的服务,而不是在互联网之中耍某种手段。互联网的任务只是“傻傻”地提供数据的传输,而不是对网络本身进行区分;数据决定着网络的方向,而不是网络决定着数据的方向。艾森博格的观点,简单地说就是,互联网应该是忠实地反映着现有内容的状况,而不是主动进行分拣、甚至歧视不同的网络服务。终端的网络用户应该可以自由地使用网络资源,这些“字节本质上是免费的”,网络用户购买的是提供这些字节的服务。网络中立理念的正式形成是从2000年开始的,一些学者开始从政治高度来看待这一理念。2000年,斯坦福大学法学院的马克·莱姆利(Mark A. Lemley)和劳伦斯·莱斯戈(Lawrence Lessig)教授发表了《端到端原则的终结:保护宽带时代的互联网架构》;2001年,莱斯戈又发表了《受围攻的网络:谁拥有互联网》;2002年,哥伦比亚大学法学院的吴修铭(Tim Wu)发表了《网络中立与宽带歧视》一文。 这些文章较为全面地梳理了网络中立的概念,并说明了其意义与遭受的威胁。莱斯戈和吴修铭也被认为是网络中立理念的领军人物。

  到目前为止,学术界和互联网的创始人大致提出了四种网络中立的概念。这四种概念的共同之处在于均坚持互联网的公共属性,反对对不同的应用服务进行区分,但也存在着一定的不同,并影响到了具体的实践:第一种看法是绝对的网络中立。吴修铭教授就认为,“网络中立最好被定义为一种网络设计原则,其理念是:一种最为有效的公共信息网络应该是平等地对待所有的内容、站点和平台。” 第二种看法是在不对网络服务质量进行分层前提下的有限歧视。美国的立法者允许对服务质量进行区分,但前提是免费提供更高质量的服务。 第三种看法是允许有限的歧视和分层服务,即可以对更高质量的服务提供额外的收费,但前提是服务协议中不得有排他性。万维网创始人蒂姆·伯纳斯-李(Tim Berners-Lee)就持这样的看法。他指出,“如果我向网络运营商支付一定的费用、获取一定的服务质量,而对方也向网络运营商支付了获得同样或者更高服务质量的费用,那么我们之间应该可以享有这种服务质量进行沟通,”“我们彼此双方都向网络运营商支付网络费用,而并不向运营商支付某种排他性的沟通费用。” 还有一种看法是“先到先得”,在网络通道上,谁先发出,谁先获得服务,即“一个中立的网络应该是基于数据包先到先得的服务原则,而不考虑服务质量。”

  二、国外对网络中立理念的挑战和维护

  既然网络中立原则坚持网络用户可以随意访问他们喜欢的网页内容、使用他们偏爱的服务,而网络运营商们不能施加限制,那么,可以想见的是,随着网费的不断降低,提供网络服务的电信公司将会越来越不满意:它们花了大量的钱来搞基础设施建设,而获得大头的可能是其他一些内容提供商。很自然地,这些公司将会想方设法来突出它自己的内容与服务,而屏蔽竞争对手的内容与服务。这一点我想在中国国内的许多网络用户也有明显的体会:联通的用户访问联通公司支持的站点时速度会更快,访问电信的可能就会速度降低;反之亦然。这就人为地把网络分成了两个车道:快车道和慢车道。

  在美国,从20世纪90年代后期以来,网络运营商们不仅在言论上指责网络中立原则,而且也在采取实际行动。尤其是随着谷歌(Google)等互联网内容和服务提供商的崛起,利润加速从网络运营商向内容提供商转移。2005年开始,美国电报电话公司(AT&T)和威讯(Verizon)这两大电信巨头陆续发表言论,指责Google等互联网企业是运营商巨额网络投资的“搭便车者”,互联网企业应付出额外费用购买管道服务。事实上,Google和Skype等公司提供的免费通话等服务已经严重威胁到网络运营商的核心利益。在欧洲,多数欧洲移动运营商都封杀了Skype,或者会对想要通过手机使用这款免费服务的用户收费。Skype高管曾经在布鲁塞尔对欧盟监管者进行过为期一年多的投诉,指控运营商的这种政策是一种经济歧视。监管者也赞同这种观点。人们还担心,如果微软公司斥资85亿美元收购Skype的计划被批准,“网络中立”原则的支持者就将失去一名旗手。2011年4月,也就是微软宣布收购Skype前的一个月,欧盟电信专员尼莉·克洛斯(Neelie Kroes)要求欧洲运营商在2011年底前停止对Skype的封杀或收费,否则就会面临数额未明的制裁。

  2007年爆出了美国有线电视巨头和网络运营商科姆卡斯特(Comcast)公司限制BT(Bit Torrent)用户网速的事件。该公司承认,它暗中对BT公司的数据流量实施控制,“出于保证网络传输通畅”的考虑,有时会在高峰拥堵时段“延迟”基于BT协议文件的上传和下载。此前,为在线视频网站Netflix提供内容分发服务的通信公司Level 3 Communications公开指责科姆卡斯特公司,称后者向它收取了不公平的费用,才允许它将视频内容分发至该公司网络的用户。 这一“流量歧视”事件曝光后,引发了美国网络用户的声讨,也引发了美国政府的关注,形成了支持和反对“网络中立”的两大阵营。支持阵营主要由互联网内容/服务提供商、消费者团体和民权团体构成;反对者阵营主要由运营商、设备商和自由市场支持团体构成。

  美国政府的联邦通讯委员会(FCC)于2008年8月对科姆卡斯特公司进行了处罚,而后者随即上诉到华盛顿法院,结果法院宣布联邦通讯委员会无权强迫网络运营商遵守网络中立的规定。由华盛顿地区三位法官组成的上诉法庭,一致同意FCC于2008年8月对Comcast发出的禁制令无效。 联邦通讯委员会的主席是网络中立的拥护者,禁止网络运营商歧视“任何内容和应用”,要求其向消费者公布所有公司政策,同时对于无线网的管理也希望和有线网络一样严格。 2010年12月21日,美国联邦通讯委员针对新条例进行了投票,结果以3票赞成,2票反对通过了新的网络中立条例。这个新的条例本质上是一种妥协的产物,新条例禁止电话和电缆服务商对竞争对手的互联网服务采取歧视性行为。同时,新条例允许宽带服务提供商可以采取“合理”的方式处理网络堵塞以及不必要的数据传输,并允许互联网公司在一些特定情况下,可对高带宽收取更高的费用。美国国会众议院2011年4月投票就是否通过美国联邦通信委员会于去年12月出台的网络中立性规则进行投票。投票以240票反对,179票赞成,否决了这一提案。其中,两名共和党议员投了反对票,6名民主党议员投了赞成票。共和党人在辩论中称,网络中立性规则完全没有必要,这一政策的出台将使政府严格管制互联网的道路完全打开。“国会没有授权美国联邦通信委员会来调控互联网。”

  不过,通过立法的方式来确保网络运营商不能排斥和打击竞争对手的做法已经逐步推广开来。在2010年,智利通过法律,明确规定,网络运营商无权封锁、拦截、歧视、妨碍任何互联网用户的使用权利,也无权限制互联网用户使用、发送、接收或者通过互联网提供任何内容、应用程序和合法服务以及合法行为的权利。同时法律也规定服务提供者必须提供家长控制工具、各种合法网络服务平等对待、保障用户的隐私和安全等行为。智利因此成为第一个批准网络中立法的国家。 2011年6月9日,荷兰也通过了网络中立法。 2009年12月9日,欧盟的官方杂志公布了所谓的“电信一揽子”(Telecoms Package)法案,这些法案于2011年5月在欧盟成员国付诸实施。这些法案的内容之一是要求网络运营商们为其消费者提供涉及其个人隐私的消息。欧盟委员会表示,“新的透明条款使得消费者在未签订协议的情况下就可以对他们订购的服务性质--包括网络管理技术及其对服务质量的影响等等--能够知情。” 虽然欧盟还没有直接通过更严格的网络中立法,但总的来说已经在这个道路上越走越远。

三、有关网络中立理念的国外论争

  在西方,支持和反对网络中立原则的双方都振振有词。具体说来,支持的一方人为,互联网是一个公共的平台,不应该被某些经营者所垄断。吴修铭教授写道,我们最终所面临的问题是亚当斯密曾经面临的,即在那些所谓“载体”或者说是基础建设--道路、沟渠、电缆、铁路和互联网--中,应该有着特殊的运行原则吗?自从17世纪以来,我们就强烈的认同一个观点,即基本的交通和通讯网络应该属于公众利益范围内,而不得对个体有所差别,因为有太多的东西依靠于此;它推动整个产业。只要你还是认为互联网更像是一个高速公路而不是快餐店,它就应该在它所负载的东西上保持中立。 万维网创始人蒂姆·伯纳斯-李则在自己的博客上写道:“作为具有公众属性的互联网,我想没有一个人或者公司,有着高于别人的权力。对于那些网络铺设者来说,他们很容易忘记和忽视这个简单的道理,而将网络单纯视为自己的商品,而不是和教育、医疗一样涉及大众利益的公众产品,因此挂牌出售,出价高者得之。对此,立法是最有效的措施。网络中立性这一原则之所以重要,正是在于它关乎互联网的未来。”

  网络中立原则的支持者还认为,电信公司会寻求把捆绑服务的模式更多地用于从其控制的通讯管道获利的目的,而更胜于满足客户对其内容或服务的需求。另外一位互联网创始人温顿·瑟夫(Vinton Cerf)也支持网络中立的原则。他在国会作证时说,“允许宽带运营商决定人们在网上能看、能做的范围,将会从根本上损害哪些使得互联网取得如此成功的原则。” 瑟夫指出,“互联网没有为新内容或服务设计看门人。一条轻松但有执行力的中立性规则可以保证互联网的持续兴旺。” 网络中立原则的支持者们还指出,如果允许对网络服务内容进行有区别的对待,那么新的互联网公司将会处于不利地位,在线服务不会有什么新进展。有的服务商由于控制着系统及技术服务,对应用服务构成了类似电信基础(骨干网)业务运营商对电信增值业务(接入网、应用服务商)的那种支配力,可以根据自身利益,决定对应用服务商打一派、拉一派。 “保护因特网”(SaveTheInternet.com)组织认为,网络中立的原则创造了一个平等竞争的领域,一个充满了革新的领域。网站和服务之所以失败或者成功,取决于它们自身的优点和缺点。

  反对者主要包括网络运营商、设备商和自由市场的支持者。他们并不认为网络是某种公共设施;相反,网络更多的是一种商品。他们认为,中立原则会抑制运营商对基础网络设施投资。作为过去几年中互联网最主要的投资与建设者,运营商需要应得的回报,从而能够将资金投入到网络基础设施的投资上,建设更好的硬件以及服务。这不仅能加快网络硬软件的升级换代速度,也在客观上降低了资费。同时,一个充分竞争的市场不会对用户产生危害。其理由是:当电信供应商架构新的网络以提供更高质量的服务时,如网络电话服务、影音下载、网络游戏、网站订阅或数字电视时,它同样要面临消费者的“挑剔”。如果某电信运营商不能吸引用户,或是因为阻隔了某些内容,或是因为提供的内容不受欢迎,用户会毫不犹豫地选择另外一家电信供应商的服务。 同时,互联网服务提供商称,考虑到大多数用户的利益,他们应当拥有管理自家网络的权利。还有的专家从技术角度来论证必须对网络服务进行区分。根据专家的分析,现有的网络基础设施无法通过区分视频剪辑和文本文件等不同类别的数据来改善网络流量,因此随着新需求给网络基础设施带来更多要求,网络必须进行变革。目前所有的信息都是平等地从内容站点流向用户桌面。现有基础设施支持邮件收发和简单的网页浏览没有问题,但这些基础设施很可能会因为网络内容商提供电话、音乐和视频服务而超载。

  结论与思考

  本文分析了国外互联网界中网络中立这一关键词的出现、发展和争论,从而试图对目前国际互联网界围绕着这一话题的争论进行比较全面的介绍。总的来说,网络中立的兴起,是由于互联网营利模式发生改变而引起的。由于网站的内容提供商们提供越来越多的服务,通过广告和应用服务获得了大量收益,而提供硬件的网站运营商们却只能收取一定的上网费。在市场经济条件之下,网站运营商们自然会试图区别对待这些服务和应用程序,希望从中分一杯羹。但是,这样一种经济行为却很容易会带来严重的政治和经济后果,这也是为什么网络中立原则在近年来受到大力追捧的原因。如果网站的运营商们这样做,一些内容、服务享受特权,制约了网络用户的选择范围。网站的内容提供者们不再是凭借自己的内容和服务,而可能是通过和运营商勾结的方式,在互联网竞争中取胜。虽然网络运营商设想一个充分竞争的互联网市场,但事实上,一些垄断性的电信巨头足以阻碍这种所谓的自由竞争。

  笔者认为,如果网络运营商能够开发新的网络硬件、提供更好的服务,自然也就可以收取更高的网费。同时,他们也可以建立自己的内容提供队伍,发展各种应用程序服务,与内容提供商竞争。对于那些提供优质、低价的互联网介入服务的公司,由于它们在一定程度上履行着公共服务,因此也可以考虑给予适当的补贴,但并不应该赋予这些运营商自己控制一个公共平台的能力。对于网络内容的控制,例如网络泛滥的一些低俗、虚假的信息,应该是通过国家立法的方式,由政府部门而不是由网络运营商来进行监管,这样才能确保一个开放、平等、有序的国内信息秩序。

  网络中立的争论对中国的互联网建设也具有一定的启发意义。2005年11月,中国制定了《国家信息化发展战略(2006-2020年)》,提出围绕调整经济结构和转变经济增长方式,推进国民经济信息化;围绕提高治国理政能力,推行电子政务;围绕构建和谐社会,推进社会信息化。到2009年底,中国99.3%的乡镇和91.5%的行政村接通了互联网,96.0%的乡镇接通了宽带。中国拥有IPV4地址约2.3亿个,已成为世界第二大IPV4地址拥有国。中国使用宽带上网的网民达到3.46亿人,使用手机上网的网民达到2.33亿人。 中国网民上网方式已从最初以拨号上网为主,发展到以宽带和手机上网为主。2006年3月,全国人大通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,提出推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。三网融合从技术层面来说,主要指电信网、有线电视网和计算机网络业务融合,能同时提供报刊语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务,网络层上可以实现互联互通、形成无缝覆盖,业务层上互相渗透和交差。

  三网融合的意义在于它并不仅是现有三大网络资源、业务和用户的简单叠加,而是要突破三个行业原有的模式局限。在三网融合的过程中,同样存在着网络服务商可能的歧视问题。广电行业即使获得互联网接入资质,也需要向电信系购买出口带宽,网间结算等。例如,广电行业发展有线宽带业务,但是由于其利用的是电信网的基础设施,因此很多时候网速不够快,而电信宽带用户则不存在这样的问题。2010年8月,歌华有线、东方有线、武汉有线、哈尔滨元申网络等有线运营商在“三网融合中国峰会”上普遍表示,高额的接入成本占了宽带总收入的40-50%左右。 类似地,中国移动这样的网络服务商,已经不满于仅仅作为一个移动网络的服务支持者,而是进一步延伸自己的产业链,提供各种具体的应用服务和网络内容。在这样一个情况下,如何继续在三网融合的过程中坚持广电网、计算机网和电信网的公益属性,为广大用户提供优质低价的服务,就成为了一个我们必须关注的重要问题。

  在中国互联网发展中与网络中立原则相关的另外一个问题是信息安全的问题。对于网络服务提供商来说,在避免有意识地歧视其他合法的网络内容和应用的同时,必须遵守国家法律的相关规定和接受政府的管理。2004年9月最高人民法院、最高人民检察院《关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第七条规定:“明知他人实施制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息犯罪,为其提供互联网接入、服务器托管、网络存储空间、通讯传输通道、费用结算等帮助的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,以共同犯罪论。” 因此,当网络服务商发现了非法的信息、内容时,应该予以屏蔽和删除。网络中立原则并不是绝对和无限的。

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