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瞭望东方周刊第10期封面机构改革下一步
对机构改革的历程以及改革特征的分析表明，机构改革已经走到了十字路口。很显然，流程的改革基本上也走到了尽头，因为再多的形式上的机构精简或重组也无法解决政府与社会和市场的权力配置问题，结构的改革势在必行
文 | 竺乾威
全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。---《中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报》
上世纪八十年代，机构改革作为政治体制改革的一部分来进行的，所遵循的逻辑是先确定党政的权力边界(党政分开)，然后确定政府与社会和企业即后来的市场的关系(权力下放)，最后是机构改革，解决政府自身的问题。这一改革的逻辑后来发生了变化，也就是在没有解决前两者问题的情况下着重了机构改革。
眼下机构改革又成为了热议的话题。未来的方向是什么？
三十年里的六次改革
改革开放以来，我国的机构改革已经进行了六次。
改革涉及的内容基本上可以概括为四个方面。一是机构和人员的精简。从1982年开始的第一次机构改革一直到1998年的第四次机构改革，一个令人印象深刻的改革就是机构的精简，尤其是第四次机构改革，国务院的部门和人员几乎精简了一半。
二是政府职能转变。从1988年的第二次改革提出转变政府职能以后，后来的每一次机构改革都以围绕“转变政府职能”为中心，最先是使政府的职能能够适应社会主义市场经济体制的要求，然后是向服务型政府的转变。第四次机构改革一举撤销了10个如电力工业部、化学工业部之类的工业经济管理部门，这些部门在计划体制下担负了配置资源的责任，而现在则由市场取代。第五次机构改革重组了中央的一些部门，建立了像银监会、国资委之类更符合市场要求的机构。而第六次机构改革进行的大部制改革，其出发点则是如何提高政府的行政与服务效率。
第三，进行了一系列管理体制和制度方面的改革，比如废除了领导干部的职务终身制，在行政系统建立了首长负责制，建立了公务员制度、行政监督制度、财税制度等，另外在行政区划上也进行了一些改革。
第四部分的内容涉及权力结构的重组。改革打破了原有的国家一统天下的局面，政府的权力开始被市场和社会分割，国家、社会和市场的格局开始形成，政府掌握社会全部资源的状况被改变。此外，政府内部部门之间的结构和权力关系也进行了调整。
这一进行了三十年的机构改革有三个重要的转折点：一是从党政的改革转向政府的改革。二是由市场经济体制的确立导致的政府改革，从单纯的精简机构和人员规模的改革转向以“转变职能”为主旨的改革。三，政府职能的转变从适应市场经济体制的要求进一步转向社会管理和公共服务。
特征和局限
六次机构改革总体而言，呈现了一些特征。
特征之一是自上而下的改革方式。中国机构改革主要是一种自上而下的改革，这表明改革的动力首先来自上层。在新制度经济学理论看来，自上而下的变革是一种强制性变革，这一变革的动力来自于国家想降低它的管理社会的交易成本。机构改革中不断出现的机构精简和人员精简(比如第一次改革将国务院100个部减少到61个，第四次改革将国务院的部门和人员减少了一半)，以及机构和部门的重组，无一不反映了降低交易成本的这一努力。
从机构改革的历程中笔者发现，每一次改革几乎都是手起刀落，速战速决，都以最快的速度进行。
而问题在于，强制性变革有其局限性的。尽管强制性变革可以降低组织成本，但它可能有伤一致性同意原则，以至于一些在改革中利益受到伤害的人，可能不按照这些制度来规范自己的行为。这就可能使强制性变迁的有效性受到损伤。
机构改革的历程表明，由于一些机构和人员的利益因在改革中受到了伤害而抵制改革，这使得在改革的过程中出现了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”以及机构“合并-分开-再合并”的状况。这也使得为补偿一些人受到的伤害，出现了一个部有十多个部级领导人，以及一个局有一二十个局级领导人的状况，使改革的有效性打了折扣。
第二个特征是，历次改革基本上是问题取向，着重解决当时面临的问题，缺乏长远目标的指引。这种问题取向的改革具有针对性，也易于取得阶段性的成果。但问题取向的做法，在每次改革之间有没有一种一以贯之的内在逻辑？由于中国的市场经济体制和政治体制还处在一个建设和完善的过程中，这就注定了政府机构改革的变动性。但问题是，变动的方向，也就是长远目标，或要过的河的对岸在哪里。长远目标的重要性在于使每一次的改革有一种大的方向感，使改革的措施符合长远目标的方向，并使改革达到预想的彼岸。
1988年的第二次政府机构改革曾经确立过这样的长远目标，即“建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、 运转协调、 灵活高效的行政管理体系”。同时在这一长远目标下，确立了近期的改革目标，也就是“根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则，今后五年改革的目标是，转变职能，精干机构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系”。
由此可看到机构改革的第三个特征，即摸石头过河式的渐进改革。渐进改革的一个最大优点在于，由于小步前进，可以避免因改革引起的震荡，从而使改革可以在一个相对稳定的情况下向前推进。机构改革从上世纪90年代后开始避免从更大的范围进行改革，尤其是避开了一些重大的政治问题和权力问题(比如政府与市场和社会的关系问题)，这使得政府机构的改革没有产生社会的震荡，并在社会稳定的情况下推进了政府自身的一些改革，比如职能的改变，使政府的运作能更适应市场经济的发展和服务型政府的建设。
然而，渐进改革的优点往往也是它的缺点所在。用简单的话来说，渐进改革降低了摩擦成本，但增加了实施成本。渐进改革只是减轻了痛的程度而已，但并没有消除痛。机构改革的历程也表明了这一点，在机构改革进行了差不多二三十年后，十八大的报告还需要强调要推进政企分开、政资分开、政事分开，显然痛并没有完全消除。
此外，着眼于政府自身的机构改革，似乎越来越成为政府的事而同社会与民众无关，越来越成为政府内官员的事而与一般普通公务员无关(尤其是在第五次和第六次机构改革不涉及精简人的情况下)。这导致改革的动力来源越来越弱，改革的热情呈现一种递减的状况。
但政府机构的改革会涉及到市场、企业和社会。这里的一个悖论在于，由于机构改革仅局限于政府自身，这使得在改革的同时又滋生了一些仅凭自身改革无法解决的问题。比如，由于政府与社会的边界不清，一些本来可以放手让社会去做的事情都由政府包揽，从而又导致加重了政府的负担，减低了政府的效率。
未来之路
对机构改革的历程以及改革特征的分析表明，机构改革已经走到了十字路口。很显然，流程的改革基本上也走到了尽头，因为再多的机构精简或重组也无法解决政府与社会和市场的权力配置问题，结构的改革势在必行。
首先，把机构改革放到整个政治体制改革的系统中去加以考虑。这样，从系统改革的角度讲，就需要有一个组织来进行整体的设计和协调。上世纪80年代在中央层面曾经有过一个体制改革委员会，它发挥的差不多就是这样的作用。由于后来改革策略的调整，这一组织便不复存在。
如果要进行一种全方位的改革，类似体制改革委员会这样的组织是不可缺少的，因为改革涉及了方方面面而不仅仅是政府，需要有一个组织来进行策划、组织、统筹和推进。这个组织必须是有权威的，同时这个组织也必须是超然的。所谓超然，就是它应该超然于各种利益之上，以国家利益和公共利益作为改革追求的最高准则。
其次，下一步机构改革的动力不仅需要从政府内部寻找，更重要的是要从外部去寻找，以结构的改革再来推动流程的改革。这样，机构改革在某种程度上将回到原有的逻辑，也就是厘清权力关系，首先是党政关系(按邓小平的说法，就是党政分开)，其次是政府与社会和市场的关系(也就是权力下放，解决政府权力的越位、错位和缺位问题)以及政府权力的制约问题，再者是政府机构的运作等技术性和流程性的问题。
再者，顶层设计要与地方的积极性相结合，尤其要鼓励地方自下而上的改革。顶层设计当然重要，尤其当需要有一个整体性的、全局性的规范的时候。但机构改革的顶层设计更重要的是指出一个基本的方向和框架，而不是面面俱到、事无巨细的规定，因为地方的差异很大，必须让地方在机构改革中发挥它们的创造性和积极性。
从改革的手段和策略上说，既要运用渐进的方法，但也不能弃激进方法不用。手段是为目的服务的，这意味着哪种手段能解决问题，就应该采用哪种手段。长期来机构改革采用的渐进方法以及由此带来的成功方面，使我们产生了渐进崇拜，谈到改革，马上想到的是采用渐进方法，并对激进的方法加以嘲笑和摒弃。但我们可能忽略了渐进方法的缺点，也就是实施成本会增加。
最后，从机构改革的角度讲，政府的改革应该是社会其他方面改革的表率。市场经济带来的一个结果是社会各种利益的形成。政府的一个基本任务就是对各种利益进行协调，从而保持社会秩序的稳定。这就要求政府务必站在中立的立场上，以追求公共利益作为最高的行为准则。
(作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士生导师，公共行政系主任)
