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非国家行为体 发表评论(0) 编辑词条

非国家行为体是与国家行为体相对的概念。它是指国家以外能够独立地参与国际事务的实体,它是以民族国家为中心的国际关系基础上产生的,是国际关系发展到一定历史阶段的产物。[1] 其行为特点如下:①参与国际事务的间接性;②对外行为的跨国性;③职能作用的协调性。非国家行为体一般包括政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司、民族解放运动、分离主义组织、恐怖主义活动等。

进入20世纪以后,随着国际交往的增加,交通工具和通讯设备的不断改进,国际关系中的非国家行为体才得到了迅速的发展。尤其是冷战结束后,经济和经济因素在国际关系中的地位和作用明显加强,政治经济化和经济政治化的表现日渐清晰。因而,非国家行为体的数量不仅愈来愈多,而且其发展也呈现出日益多元化的趋势。同时,随着全球化进程的日益加快,非国家行为体的活动范围已涉及到国际社会的各个领域并在日益发挥着重大而不可忽视的作用。
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非国家行为体与国家行为体的区别编辑本段回目录

 非国家行为体与国家行为体具有很大的区别。首先,非国家行为体没有特定的居民,其成员可以是来自五洲四海,可能在种族、信仰、文化、语言等问题上存在着认同,也可能存在差别,而只是为了特定的利益或共同的目标组合起来,例如当今大部分国际组织、跨国公司以及国际恐怖主义活动等。而国家行为主义的构成中,居民是个不可缺少的要素。其次,国家行为体一般都具有特定的地域,而非国家行为体则不同,它一般没有特定的领土,常常依附在一定国家的国土内存在。它们的行为常常跨越人为的边界限制,以全球或地区为活动领域。再次,从国际法来看,主权国家必然是国际法的主体,而非国家行为体很多都不具备国际法主体的资格,如跨国公司,国际恐怖组织等。即使是具有国际法主体资格的一些非国家行为体与主权国家行为体相比,其拥有或被赋予的权利,也是派生的、有限制的。这些不同使得非国家行为体作为行为体发生作用时与国家行为体也存在区别。
2010年的G20会议
非国家行为体的大量介入国际社会,不仅大大拓展了国际社会的空间,而且对长期以来主导国际关系的国家行为体提出了挑战,从而加速了国际社会的分化。笔者认为,随着非国家行为体的大量出现,或通过硬侵犯或通过软侵蚀的手段,使得作为国际关系基本行为体的主权国家开始把一部分对外主权的职能分让给非国家行为体参与国际间的事务,从而使国家不再是国际关系的唯一行为者了。因而非国家行为体的职能在全球化背景下相应加强,对国家行为体提出了新的挑战。今天的国际社会不仅仅是由主权国家统构的,非国家行为体也已成为国际社会变迁的重要因素。

非国家行为体及其特征编辑本段回目录

非国家行为主体是指那些主权国家之外的、能够独立地参与国际事务并发挥职能作用的政治、经济实体。非国家行为主体的出现是国际关系不断发展的产物。 

一、非国家行为主体的形成
非国家行为主体是在19世纪中叶以后开始陆续出现的。随着资本主义的进一步发展,国家间的交往日益密切,国际关系内容不断丰富,领域扩大,地区性、全球性的共同问题越来越多,简单的国家间双边关系已无法适应国际交往的需要。多边国际会议作为非国家行为主体的最早雏形应运而生,并在此基础上逐步产生了现代国际组织。20世纪以后,非国家行为主体开始在国际舞台上确立了自己的地位,第一次世界大战后政府间的国际组织获得了国际法的主体地位。第二次世界大战以后,各种形式的国际组织层出不穷,大型跨国公司在国际舞台上日益扮演着重要的角色,非国家行为主体的数量增加、种类增多,在国际政治中的地位和作用不断增强,已经成为国际政治和国际关系中不可或缺的重要的行为主体。 

二、非国家行为主体的基本类型

在当代国际政治中,非国家行为主体的数量惊人,种类繁多,但大致可以区分为国际组织和跨国公司这两种基本类型。 

1.国际组织 
国际组织是指两个以上的国家,或其政府、政党、民众和团体基于特定的目的,以一定的协议或法律形式而设立的组织机构。它主要分为政府间组织和非政府间组织(或民间组织)两大类。国际组织是一种国家之间的组织,而不是超越国家之上的组织。它是国家间相互关系的一种补充形式。政府间国际组织已经确立了其独立参与国际事务的行为主体地位,并在法律上具有了国际法主体的资格。非政府间国际组织由于其不具备承受国际法权利和义务的能力,因而尚未被承认为国际法主体。但是,这并不等于它不能独立地参与国际事务。有许多非政府间国际组织,特别是一些政治性的组织和宗教组织,以及政府间国际组织所属的非政府间组织,由于它们具备了行为能力、职能作用、组织形式和独立决策权,因而也在国际舞台上确立了自己的行为主体地位。 

国际组织不仅包括一般意义上的国际组织,而且还包括所谓世界性政党、国际宗教机构和世界性的运动等。世界性政党是由不同国家的政党组成的国际组织,也称跨国政党。其中19世纪中叶建立的共产主义者同盟、第一国际、第二国际等无产阶级的国际政党组织可以说是最早的世界政党组织,也是最早出现的国际组织形态之一。在当今国际政治中,社会党国际和保守党、自由党、基督教民主党和绿党的国际组织活动积极,对国际事务具有广泛的参与意识;国际宗教组织则是由各国的教会和宗教机构组成的国际组织,目前世界上基督教、伊斯兰教和佛教等主要宗教都建立了自己的国际性组织机构,国际宗教组织在宗教盛行、教徒众多的国家具有广泛和重大的政治影响;世界性运动是由一定的国际组织发起和领导的、为特定的宗旨进行的、引起国际社会普遍关注的世界范围内的运动,包括世界和平运动、绿色和平与环境保护运动和国际恐怖主义运动等等。 

2.跨国公司 
跨国公司是通过对外直接投资,在其他国家和地区建立分支机构或控制子公司的国际垄断组织。长期以来跨国公司一直被视为是一种单纯的经济实体而不包括在国际政治的视野范围之内,但战后世界经济的一体化迅速发展,国际政治和世界经济的相互作用不断加强,跨国公司在国际政治中的作用才日益受到人们的重视。跨国公司从19世纪后期开始出现,一直是帝国主义对外进行掠夺和进行殖民统治的工具之一。第二次世界大战以后,随着其经济实力的急剧膨胀、数量的迅速增多,它的政治影响也越来越大,特别是在国家间政治经济关系中的作用越来越明显,从而成为国际关系中一个不可忽视的重要角色。 

跨国公司是一种独特的国际行为主体。首先,它是一个拥有强大经济实力的实体,虽然不拥有固定的领土和人口,但却能够控制一定的领土和人口,其经济实力甚至超过许多主权国家。其次,虽然它也是一种垄断组织,但是由于它在两个以上的国家活动,容易逃避相关国家法律的限制,因而具有一定的独立性。再次,由于它拥有强大的经济实力,并且在两个以上的国家活动,因而其自身的利益与相关国家的政策密切联系,因此可以凭借其实力,影响不同国家的政治经济生活,影响国家间的相互关系。 

三、非国家行为主体的行为特点

非国家行为主体与国家行为主体既有联系,又有区别。两者之间的联系主要表现在: 

(1)非国家行为主体是在国家行为主体之间相互关系的基础上形成和发展起来的,是国家间相互关系的补充和延伸。(2)非国家行为主体和国家行为主体一样,具备构成国际行为主体的四大基本要素,即行为能力、职能作用、实力和组织形态、独立自主性和独立决策权。(3)非国家行为主体尽管具有不同于国家行为主体的职能特点,但它不可避免地受着国家行为主体的制约,一个国家的政府、政党或其他社会集团、社会团体在国际组织、世界政党中的活动,都要服从于或服务于其国内政治的利益和要求;跨国公司也不可能完全摆脱母国的控制或约束。 

两者之间的区别主要表现在:(1)非国家行为主体由于没有固定的领土和居民,因而一般都没有特殊的国家利益或阶级利益,从而具有超国家性和超阶级性的特点。(2)非国家行为主体虽然都不同程度地拥有政治或经济实力,拥有在国际舞台上活动的物质手段,但一般都不具有强制机关或暴力工具,因而不具备以武力强行实施其对外行为的手段。联合国维持和平部队的职能与一国政府统率下的武装部队的职能有着本质区别。 

由于非国家行为主体与国家行为主体既有联系,又有区别,就使其在国际政治生活中具有下述特点:

1.参与国际事务的间接性。非国家行为主体由于不拥有强制推行其对外政策的手段,因而它对国际事务的参与主要是通过对主权国家的政府或领导人施加影响来间接进行的,其发挥作用的方式主要是会议、决议、舆论、游说等等。 

2.对外行为的跨国性。非国家行为主体的构成是多国的,其活动领域是跨国的,不代表单个国家、党派或社会集团的利益,因而得以成为协调各国间共同利益的重要纽带。 

3.职能作用的协调性。由上述两个特点所决定,非国家行为主体在国际舞台上能够发挥主权国家难以发挥的作用。如:为协调国家间关系提供一个对话的场所,为国家间交往制定和提供共同的行为规范和准则,成为协调国家间矛盾与冲突的渠道,是国际间合作的一种重要形式等。 

缘起编辑本段回目录

自国际关系学科诞生以来,国家就一直是国际关系理论研究者偏爱的对象。20世纪70年代以后,尤其是随着经济全球化进程的不断加深,非国家行为体的力量和影响不断扩大。

非国家行为体缘起的国际体系原因
从体系层次来看,非国家行为体的出现及壮大的原因主要有两个:
首先,非国家行为体的出现是国家为了减轻国际体系无政府状态的危害而努力的结果。自威斯特伐利亚体系建立以来,主权国家就一直是国际体系中的主要行为体。然而,主权国家之间依靠权力和均势建立的国际体系,并不能确保国家间的和平。拿破仑战争结束后,欧洲协调维持了主权国家间的百年和平。欧洲协调虽然是每隔一段时间就要召开国际会议,但由于没有固定的组织,也没有详细的决策议程和永久性的秘书处,因而不是政府间的国际组织,也不具有非国家行为体的特征,但往往被看成当代国际组织(非国家行为体)的先驱。第一次世界大战后,国家也是出于减轻国际体系无政府状态的危害,从而建立起来了国际联盟。国际联盟是政府间非国家行为体发展过程中的飞跃,是国际体系中无形的协调机构(欧洲协调)向有固定的组织和机构的有形实体的转变。第二次世界大战后联合国的建立也大体如此。这类非国家行为体确实减轻了国际体系无政府状态的危害。毕竟,它们可以汇聚各国政府的行为预期,提供信息沟通的渠道,改善信息质量和减少信息的不对称性,降低交易成本,赋予行动和政策的合法性,改变或影响国家的利益偏好,协调和调整各国政府的政策和行动,减少不确定因素,使各国政府对彼此的政策更为敏感。
政府间组织的非国家行为体还具有连带效应,它们促进了一些非政府行为体的壮大。这类行为体为其他非国家行为体的活动提供了渠道、资金和合法性。1945年春天,在联盟各国成立联合国的旧金山会议上,42个非政府组织担任了官方代表团的顾问, 而其余的240个非国家行为体则是观察员。政府间的非国家行为体的产生鼓励了其他非国家行为体的活动。前联合国秘书长安南对于非国家行为体的作用更是给予了极大的肯定和支持,明确表示,联合国已进入一个从未有过的大伙伴时代,NGO将和国家、政府间国际组织密切配合,共同推动关涉人类共同利益的全球治理。正如凯姆·雷门所指出的,战后新的全球性管理机构,如联合国、世界银行、跨国组织等,为很多非国家行为体的出现创造了新的国际政治机会和组织起来的动机,她认为“如果我们不把来自上边的政府、国际组织及其他结构对非国家行为体的积极激励和推动考虑在内,我们就无法解释非国家行为体近几十年来爆炸性的发展”。
其次,是以信息技术革命为支撑的经济全球化的影响。自20世纪七八十年代以来,经济全球化有了空前的发展。工业品关税随关贸总协定框架内的三大回合(肯尼迪回合、东京回合和乌拉圭回合)谈判在世界范围得到大幅度削减,世贸组织的基本原则限制或抑制了非关税壁垒、歧视性贸易和单边贸易报复的反弹和出现,原先以进口替代和保护主义(甚或对外封闭)为基本国策的众多欠发达国家进而选择了打开国门的市场化发展道路,前苏联和东欧各国的经济、政治体制急剧变更,证券投资的广度和深度今非昔比。跨国公司的数目、规模及其在世界经济中的作用急剧增长,信息技术革命极大地拓宽和加速了跨国(洲)交往。由于经济全球化带来许许多多功能领域的变迁,互相依赖增加了几乎所有国家易受伤害的种类和程度,国际政治要务中间增添了多种类型的新问题。到20世纪90年代时,全球化带来的无数新问题显露头角,如恐怖主义、环境污染、流行病、自然灾害带来的危害等,任何单个主权国家都无法解决这些新问题。而非国家行为体,它们并不像国家那样从上而下的行事,而是走民间道路,因而能弥补国家解决能力的不足……

非国家行为体的影响及其限度研究编辑本段回目录

一、非国家行为体的影响———褒贬不一的评价

现实主义认为国家是国际体系中的权力中心, 处于无政府状态之中的国家,除了他国的权力制约,几乎不受任何限制。现实主义对非国家行为体在国际关系中的作用持怀疑态度。对于现实主义者而言,国际关系结果的最终仲裁者是权力,而结果一般会对最有权力的或最有效运用权力的国家有利。现实主义者还认为,在当代世界中,国家是拥有最多权力的组织。非国家行为体的影响主要依赖于它们是否能成功地改变最强势的国家的政策和偏好。[2]就政府间国际组织而言,它们是由国家缔造的,其规则是由主权国家制定的,政府间国际组织依赖于国家的资助,而且只有得到大国的支持才会取得成功。政府间国际组织反映了现有的权力平衡和强国的利益,与其说它们是发挥着独立影响的独立的行为体,还不如说它们是国家权力斗争的工具。至于国际非政府组织,现实主义者认为,它们要么是明显地掩饰特定国家利益的幌子,要么就是寻求削弱民族团结和国家体系稳定的潜在的革命者。跨国公司也并未取代国家而成为国际社会的主要行为体, 一些大型的跨国公司实质上是美国等大国权力和外交政策的工具。总之,现实主义坚持认为国家是国际关系中最重要的行为体,尽管它并不否认非国家行为体的存在,但认为非国家行为体的影响相对于国家来说可以忽略不计。

自由主义强调国际合作, 对国际法和国际组织寄予很大的期望,希望建立世界性组织(或世界政府)来实施集体安全,达到规范国家的行为、制止侵略和实现和平的目标。与理想主义传统一脉相承的新自由主义,在承认国家角色的重要性的同时,更重视非国家行为体在国际关系中的作用。尽管国家仍然理所当然地是强有力的行为体,但是,它们现在必须与越来越多的非国家行为体分享国际政治的舞台,这本身就是对传统的以国家为中心的威斯特伐利亚国际政治体系形成了冲击和挑战。战后, 特别是20世纪60 年代以来。随着经济全球化和经济一体化的深入发展, 各国无论在经济领域还是政治领域都出现了日益增长的相互依赖。全球化促使国际关系的多中心化,国家不再是国际关系唯一的行为体, 国家过去拥有的许多权威逐步流入跨国公司、国际组织和非政府组织等非国家行为体手中。因而,在当今的世界政治经济体系中,尽管国家仍然是居于主导地位的行为体, 且保留着相当程度的重要性,“而广泛的非国家行为体则拥有着显著的、建构全球政治和经济的能力”。[3](P1)

建构主义批判了现实主义与自由主义的理性原则,主张应用社会学视角看待世界政治, 注重国际关系中所存在的社会规范结构而不是经济物质结构,强调机制、规则和认同在国家行为及利益形成过程中所具有的重要作用, 而非国家行为体的作用和影响正是通过对规范结构的影响或者说发挥其“软实力”来实现的。玛莎·费丽莫指出, 权力并不像现实主义所宣称的那样总是在世界中起作用。像国际组织和市民社会组织这样的非国家行为体能够通过操纵观念、规范和价值而不是枪炮和金钱而变得强大。[4]凯瑟琳·辛金克指出,自从冷战结束以来,规范结构或“观念分配”在世界不同地区和不同的议题领域有着相当多的变化。一些地区的一些议题领域的确是以霸权规范结构为特征的, 而另一些则处于规范激烈竞争的状态。这种随议题领域和地区的变化表明全球权力结构本身不足以精确地为全球的稳定和变革提供全面的解释,并且只有通过增加对规范结构的理解,我们才能更为有效地描绘出全球体系的结构。由于世界政治结构是特定的权力结构和目的结构的熔合体, 也因为非国家行为体对新规范和话语的创造至关重要,因此,她认为非国家行为体通过改变全球治理的规范结构而促进了“世界政治的重构”。[5](P302)尽管大多数跨国非政府行为体的力量相对薄弱,它们影响国际政治的能力经常是“基于运用信息、劝说和道德压力来促使国际机构和政府发生变革”。[6](P11)

然而,在围绕特定的规范性诉求发起的运动中,关键的个人、非政府组织和社会运动等非国家行为体扮演着“跨国道德事业家”的角色,发挥着重要的作用。

从卡尔·马克思和戴维·米特兰尼到当代的理想主义者是对现存的以国家为中心的国际秩序的更为激进的批评者,他们认为未来国家将会消失,未来的世界将是一个和平与互惠的全球市民社会。[7](P11)例如,全球化的拥护者认为跨国民间行为体起着建立跨国网络、促进共识、甚至促进国际团结的作用。主张全球治理的学者经常把非政府组织描述为正在兴起的挑战国家权威和国际资本权力的全球市民社会之先锋, 一些学者甚至把非国家行为体视为“自下而上”抵抗全球化和国际机构的发起者,从而挑战了国家的权威和实践,塑造了全球治理的界限与特征。[6](P4) 在他们看来, 全球治理不仅意味着正式的制度和组织———国家机构、政府间合作等———制定(或不制定)和维持管理世界秩序的规则和规范, 而且意味着所有的其他组织和压力团体———从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织———都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。[8](P70)“由于行为体、机构、规范和观念之间关系的变化, 以国家为主的国际社会不再是世界政治体系的适当分析层次”,现在的国际社会在某种程度上是一个由国家和众多非国家行为体的互动所组成的“跨国市民社会”。[9](P238)非国家行为体的跨国活动“在现有的国家社会所提供的框架内,现在正组成一个国际社会,甚至是一定程度上的全球社会”。[7](P4)质言之,一元等级制的、以国家为中心的国际格局已经演变为多元网络状的、以“复合多边主义”[10](P5)或者“多元化的全球治理”[11](P357)为特征的世界格局。

客观而言, 关于非国家行为体对世界政治的影响问题,一方面,我们既不能像一些现实主义者那样完全否认非国家行为体在全球化的作用下数量和影响两方面不断增长的发展趋势, 这是由于非国家行为体的活动渗透到国际社会的各个领域, 对当代世界政治的演变和发展产生了重要而深刻的影响。这主要体现在:首先,非国家行为体所掌握的“信息和专业知识,对于民族国家在应付各种问题时可能很重要”;其次,非国家行为体“对政治话语、日程设置、法律制定和决策的影响力,以及在政策执行过程中所起的公开作用”;最后,非国家行为体“本身就是国际体系中的政治、政策和制度安排之一部分”。[12](P3)全球化背景下的世界政治观察和研究都离不开对非国家行为体作用的考察, 如果再固执地坚持绝对的国家中心主义论点显然是不合时宜的。另一方面,我们也不能像激进的理想主义者那样,过分拔高了非国家行为体的地位和影响力,甚至产生民族国家即将被取代或走向消亡的幻觉, 这也是不得要领的。事实上,非国家行为体对国际政治的影响也是有限度的。

二、非国家行为体影响的限度

毋庸置疑,在全球化的作用下,非国家行为体在国际体系中的地位和作用都在日益增强, 但我们也应看到非国家行为体影响的限度, 这是因为非国家行为体的兴起和发展及其作用的发挥都受到一系列因素的制约和影响。

首先,国际社会对非国家行为体的制约。非国家行为体的兴衰是与“国际社会的扩展”相伴随的,且“依赖于国际体系本身的性质”,[10](P230)非国家行为体在国际社会中的参与是周期性的, 往往是当国际社会处于衰落时期或者大国之间发生冲突与战争的时期, 非国家行为体的生存都会难以为继, 而当国际社会处于和平与稳定发展的时期以及国际社会的规则和制度得到世界各国遵守的时候, 非国家行为体就可能会迅速增长并扩大其对国际社会的影响力。非常明显的一个例子是第一次和第二次世界大战之后的和平时期都是非国家行为体蓬勃发展的时期。从历史上看,非国家行为体的兴衰是与国家社会的发展和衰落相伴随的。非国家行为体也只有在一个相对和平与稳定的、对国际互动的规则和国家单元的合法性拥有基本共识的国际体系中才能发展兴旺起来。

其次,国家对非国家行为体的制约。按照西方学者的观点, 国家的性质对非国家行为体的存在和发展有决定性的影响。建立在有限政府原则之上的自由民主国家,从法律上对国家内部以及跨国交流中的政府和民间关系加以区分,这使得非国家行为体可以公开地进行跨界运作。相反, 挑战国际社会之主要假定的革命国家把包含和传播国际社会基本规则和价值观的民间组织当作非法的,然而这些国家自身支持的团体则旨在颠覆现有的国际秩序。集权国家否认政府和民间之间的区分,排除了市民社会存在的可能; 威权国家只是在严格的条件下允许不受其控制的民间行为体渗入其领土。[7](P4)另一方面,正如凯格利和韦特克普夫所指出的, 由于国家几乎垄断了使用暴力的权力和保留着塑造全球和国家福祉的巨大能量,国家“依然更多地塑造着非国家行为体的活动,而不是相反”。[13](P196)国家与非国家行为体之间关系的本质是“有时冲突,但经常依存”,[3](P6)然而这种相互依存是不对称的,显然非国家行为体更多地依赖于国家,而不是相反。这种不对称的权力也表明了,相对于国家而言,非国家行为体的脆弱性及其影响的有限性。可见,非国家行为体与国家行为体的关系,呈现出一种不对称状态中的互补关系;它们对国际关系的影响受到在国际关系中占据主导地位的国家行为体的控制和制约。

复次,全球化对非国家行为体的影响。从总体上看,“全球化推动了非国家行为体的发展”。[14](P24)在过去的三四十年间,至少在发达的工业化民主国家中,国家和非国家行为体之间的平衡已经发生了转变。民主国家已经从冷战后试图对相当大份额的国民经济加以控制的立场上退却下来,并且大大减少了跨国贸易、投资、生产和服务供给的障碍。通讯革命改变了非国家行为体发展和维持跨国联系的能力,并且大大降低了相应的成本。教育水平的提升、国际旅行的增加、全球媒体的兴起,大大拓宽了精英及其反对者的视野, 极大地拓展了非国家行为体运作的空间。[7](P1)可以说,全球化的开放程度与非政府组织和其他公民社会组织的力量和多样化不断增加相一致。[15](P242)

然而, 全球化本身的复杂性和不确定性及其所产生的破坏性影响尤其是频繁发生的全球金融危机,“可能促使人们掀起一场限制相互依存的发展甚至扭转经济全球化的运动”,[14](P1) 这可能会从根本上改变非国家行为体的生存和发展的有利环境。

再次,各种非国家行为体之间互动的掣肘。非国家行为体彼此之间并且与国家行为体之间发生着密切的互动关系,进而共同作用于当代世界政治。政府间国际组织、国际非政府组织和跨国公司等主要的非国家行为体之间的互动也存在一些矛盾和冲突。国际非政府组织以及社会运动不仅对国家而且也对跨国公司和政府间组织的合法性和许多政策发起了挑战。例如,一些国际非政府组织和跨国社会运动对跨国公司和政府国际组织(尤其是全球三大经济组织) 所推动的新自由主义全球化意识形态发起挑战,力图构建一种更加公平、合理和民主的全球化,以实现全球正义和民主。而另一方面国际非政府组织之间也会因争夺资金和支持而相互倾轧。因而,对非国家行为体的地位和影响的估量也要放在各种非国家行为体之间的互动和折冲的背景中进行衡量。

最后, 非国家行为体自身存在的大量问题也制约了其在当代国际关系中的作用。主要有:跨国公司的社会责任问题,因为与国家权力相比,跨国公司掌控的是一种无责任的权力, 它们拥有很大的自主权却无须承担社会责任,例如对环境污染、对当地社会和劳工的责任等;政府间国际组织的民主赤字问题,联合国、欧盟、世界贸易组织等超国家机构, 对全世界普通大众的生活行使着巨大的权力, 而它们却不对这些大众负责或者缺乏公民声音的渠道;国际非政府组织的代表性问题、合法性问题和独立性问题,在很多人看来,一些国际非政府组织不过是发达国家对外渗透、干预和扩张的工具,而且国际非政府组织和跨国社会运动并非都是从事追求进步的社会变革, 其中有一些则是非世俗的、非进步的,甚至是暴力和恐怖主义倾向的。这些方面不仅会影响非国家行为体与国家行为体之间的互动关系,而且会使非国家行为体之“跨国道德事业家”形象大打折扣。

三、结语

总之, 国际关系学者对非国家行为体的评价褒贬不一。理想主义、建构主义和激进主义者大多持肯定或褒扬的立场,而现实主义者则持贬抑或否定的态度。然而,现在只有最坚定的“现实主义者”才会否认在过去的三四十年间,至少在发达的工业化民主国家中,国家和非国家行为体之间的平衡所发生的转变。[7]虽然主权国家仍然在国际政治中占据着主导的地位,但是,非国家行为体,尤其是跨国公司、国际组织和国际非政府组织等,在国际政治中的影响日益扩大, 在许多问题领域成为不可忽视的重要力量。因此,现在对国际关系和全球政治的任何理解和诠释都必须把跨国运作的非国家行为体的作用考虑进来。

概言之, 非国家行为体对世界政治的影响绝不能被忽视,但也不应当被夸大。非国家行为体的地位和作用可能既不像一些现实主义者所认为的那样无足轻重, 也不像一些全球治理和全球市民社会学者所认为的未来世界就是非国家行为体独当一面的“无政府的治理”。非国家行为体对国际政治的影响是有限度的, 它们的活动深深地受制于国际社会、国家和全球化的制约和影响,而且由于主权国家在国际体系中的重要地位难以撼动, 也由于国际社会和全球化的发展都不是不可逆的进程,因而,非国家行为体的作用不可以高估,必须在国际社会、全球化和国家的背景中准确地理解和定位之。

非国家行为体与社会权编辑本段回目录

    【学科类别】理论法学
    【出处】《浙江学刊》2009年01期
    【写作时间】2009年
    【中文摘要】国家保护义务要求国家对私人间的侵权承担责任,非国家行为体是履行社会权保护的责任主体,保护义务亦要求国家采取相应措施规范其责任。这既是社会基本权保护须制定社会立法的原因,也是“社会”参与社会权保护的根据,还是基本权利水平效力在制定法上的体现。惟社会基本权区别于自由权的规范属性和规范结构、国家保护义务权利救济品格的不确定性,及我国尚付阙如的司法审查制度,非国家行为体社会权保护在我国主要依赖社会法的制定与行政机关颁行的措施。
    【中文关键字】非国家行为体;社会权;国家保护义务
    【全文】

        非国家行为体在社会权保护中的责任,既非一个简单地将宪法基本权利具体化的问题,也非一个完善社会立法的问题,其在学理上与宪法基本权的国家保护义务有密切关联。由于学说传统上将宪法基本权作自由权与社会权二分,不同类型权利的国家保护义务形式有所不同,故而社会基本权的国家保护义务有其自身的特点,它不仅涉及传统公私法二分之外的另外一个法域即社会法,也还是一个如何看待宪法社会基本权的第三者效力问题。本文试图从基本权的国家保护义务入手,探讨非国家行为体社会权保护的法理基础与法律架构。

        一、非国家行为体:一个经验的纬度

        社会权是一个宽泛的概念,主要包括经济、社会和文化权利,指那些处于弱势的社会群体在物质和精神遭受困窘之时接受物质和精神帮助的权利,具体指我国宪法规定的劳动权、休息权、物质帮助权、社会救济权、社会保险权、受教育权等。鉴于国家中心责任的不足、乏力和副作用,为了有效保护公民的社会权,除国家,包括立法、行政和司法机关在各自职权范围内,依照程序履行责任之外,各种非国家行为体也可根据宪法和法律,弥补政府职能的不足,故而在全球范围内的社会权保障问题上,出现了国家中心责任向非国家行为体转移的过程。

        非国家行为体,区别于根据国家宪法和法律设立的政府机构,是由民间和社会力量按照一定的程序组织起来的履行特定职能的组织,是私人的再社会化和再政治化,既区别于传统的国家机构,也与单纯的个人有明显的区别,是一种介于国家和社会之间的组织机构。由于非国家行为体财政上的自筹性与自主性,它在有效节省国家财政的同时,可弥补政府在公共职能方面的空缺,且其是公民有效参与政治和社会的一种形式,故在当今全球范围内的国内、国际各种社会政治事务包括社会权保护中都已成为一种不容小觑的力量。

        非国家行为体参与社会权保护是一个国家和社会协力实现社会权保障的问题,主要囿于社会权保护过程中国家中心责任的不足、乏力与副作用。首先是政府财政上的负担。社会权的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模投入,出于刺激经济自由的考虑,各国不可以无限制的增加税收,这既增加了政府的财政负担,也影响社会权利的实现程度。其次,非即刻实现性延缓了需救助群体的迫切需求。与自由权体系相比,社会权利的他助性质与对社会经济发展水平的依赖都需要较长时间的等待,这对于那些需要救济与保障的人群而言无疑是“远水不解近渴”,难以令人满意。再次,官僚化操作冲击民主。一方面,社会权保障的国家中心责任由国家机构操控,其具体开展则表现为仰赖国家成立的一系列官僚机构对社会福利的支出与分配进行操作,它是一种自上而下的国家机构运行机制,既是官僚化的、脱离群众的和没有效率的(吉登斯语),也是不民主的。另一方面,依靠国家救济社会权的主要动机是照顾和保护,它没有为个人留下自由与空间,损伤了现代社会个人对自身及自我选择的承当,剥夺了个人将生活全面看待与自主处理的责任与能力。第四,积极国家观的副作用。在自由主义看来,经济能动的国家有导致政府强力,产生摧毁自由的危险,对国家的期待与不信任的交织既阻碍了国家采取政策的有效性,也预示了国家责任的局限性,即国家责任不能超过一定的限度,否则会对自由造成致命性损伤。第五,依赖国家救济的利益集团产生道德公害。道德公害是指当人们凭借保险的保障来改变自己的行为、重新界定其为之投保的风险时,可能理性地运用福利制度为他们提供的机会,在事实上制造出一些需要保险的事实,出现一个由福利系统本身创造出来的且又受其保护的利益集团,阻挠福利制度的进一步改革,影响社会权利的实现。为此,在全球范围内出现了社会权国家中心责任延伸到国家之上与国家之下的同时,英国提出以“福利社会”代替“福利国家”的概念。[1]

        福利社会在三个方面有别于传统内涵。第一,促进福利是全社会的责任,而不仅仅是国家;第二,福利的促进和提升必须伴随着公民的有效组织和参与,目标是振兴“公民社会”;第三,福利社会造就和提升个人的自我负责精神和能力,目的是塑造健全人格。传统国家中心责任在实现国家对个人救助的同时,也加重了个体对国家的依赖,萎缩了作为个体的自我负责意识和能力,并在总体上与现代国家公民自组织和参与精神相背离;最后,福利社会关注的健康指标不仅仅是经济学意义上的,还是心理学意义上的。《经济、社会、文化权利国际公约》第12条第一款规定:“本公约缔约各国承认人人享有能达到的最高的体质和心理健康标准”。“福利”概念的重新界定将社会权保障由国家转向了社会,扩展了提供保障的范围。那么,“社会”包括哪些主体呢?

        首先是公共机构。公共机构即第三部门既是社会组织,又是带有公共性质的非营利性机构,这类机构与国家合作,在社会权实现方面一直承担着重要作用,且这一作用还有日趋加强的趋势。其次是私营企业。经济部门的私营企业是帮助落实社会权的又一重要组织,借助于政府政策支持,私营企业在人力资源投资、提供就业机会、与企业技术开发有关的教育项目落实及劳动保障等方面可以缩小社会差距。[2]全球性企业也需要承担人权责任。再次是家庭。这一过程是通过公私合作实现的。亲密的工作环境可以帮助照料儿童,也可以帮助人们在工作与家庭生活之间寻求和谐。政府可采取措施帮助企业实现这一目标。此外,家庭本身也可以直接承受某些社会福利性质方面的职责,以利于社会权的实现,进而减轻政府负担。这方面同样需要国家法律或者政策支持,如新加坡就通过了类似法律,将赡养与扶助老人的责任以法律方式赋予家庭承受。最后,教会、私人慈善机构、社区。通过提供教育设施、资源,救助贫困者,或者照看幼儿等,创造就业机会,这些机构可以帮助社会权的实现,缩小社会差距。

        二、法学上的分析

        国家保护义务(duty to protect或protective function of the state),其法学本质是基本权的水平效力,它所关注的是国家在私人之间相互侵权之时应承担何种义务,也是宪法规定的基本权利被视为客观价值时对各种国家机关产生何种法上拘束力。由于非国家行为体社会权保护的责任主体是非国家行为体即“社会”,因而该问题的实质是:国家在社会权基本权中是否应承担保护义务,及承担何种保护义务。

        在1975年的First Abortion Decision of 1975一案中,德国宪法法院首次提出了国家保护义务这一概念,承认《基本法》施以国家义务保护基本权免遭第三方的侵犯。宪法法院论证道:“国家促进保护的义务是全面的。它不仅禁止——自明的——国家对发育中的生命的直接侵犯,而且要求国家采取立场保护和促进生命,也就是说,重要的,它必须保护它(生命)抵制他人的非法侵犯。”[3]宪法法院这一论证的前提,是将宪法规定的基本权利视为客观价值。“客观价值”一词是德国宪法法院1958年于路特案中提出来的,其目的是论证基本权并非限制在垂直适用上。在随后的几年里,客观价值方法被作为基础服务于一系列强调国家保护义务效力的案件中。早在First Abortion Decision of 1975一案中正式、明确提出“国家保护义务”概念之前,宪法法院就作出了许多暗示着这一方向的裁决。虽然初期这一概念只是运用于保护个人自由免受社会机构的侵害,但是很快,客观价值被广泛运用于来自私人、社会力量、由国家控制的社会发展而非国家等方面的侵害上。作为基本权第三者效力的基础,客观价值概念被最大化了。虽然当初该案是宪法法院以5∶3的比例做出的,且对其规范基础依然保有怀疑,但在目前的德国,“国家保护义务”已被接受为基本权利功能的第二个基础而少有批评。既然基本权利作为客观价值,作为一个基本的宪法决定,其效力自然向法秩序的所有下位法律领域放射,它既为立法、行政和司法提供指导和驱力,各国家机关也有义务将之体现在各自的工作中,随即产生了基本权的国家保护义务。它要求立法机关制定法律,健全制度和程序,行政机关制定细则,法院在审理普通案件中依照基本权利解释法律,在私人之间适用宪法。

        但是,国家保护义务是否适用于基本权利的整个谱系是有争论的。在解答该问题之前,首先须明确一点,即不能将国家保护义务等同于社会经济权利。这是两个不同的问题,虽然它们都是国家的积极义务。二者的区别在于,国家保护义务所保护的权利是防御性的,它要求国家制定法律限制私人对基本权的侵害,因而一般认为,国家保护义务只适用于自由权而不适用于福利,[4]因为社会经济权利对国家的积极要求是给付而非禁止。但是,此处并非问题的终点,该论断只适用于国家作为社会基本权责任主体之时,当宪法课以“社会”保护基本权义务之时,情况发生了变化。在此,笔者的看法是,国家保护义务并非一概适用于自由权而排斥社会基本权,须区分对待;当社会作为履行基本权保护的主体时,个体依然可能遭受来自第三方的侵害,诸如社会团体、跨国与本国企业、事业单位等,且就社会权本身来看,妨碍社会权实现的不仅仅是国家给付的欠缺,更可能来自“社会”的侵害。

        在论及私人企业能否作为人权侵害的责任承担者这一问题时,学者大卫·伯格曼列举了几点理由,其中之一就是“国家的保护责任”。他指出:第一,一些国家的宪法或者法律条文可能直接规定了非国家组织的责任;第二,国有公司是国家的一部分,应承担国家应负的责任;第三,一些国家的法院直接把人权责任加在非国家组织上;第四,某些人权公约也将非国家组织包括在内;第五,公司行为可能通过国家“保护的责任(duty)”间接提出。在讨论一个有关外国企业因向当地居民的饮用河中倾倒污染物而导致大量人患病和死亡的案件时,他认为,工人和当地居民的死亡可以视为国家在保护国民生命权责任上的失职。该判断正确与否的程度取决于法院或其他监督主体如何解释法律,特别是针对以下问题:(1)该公司的行为是否是无端的?是否只有当公司经理故意时才算是专横的?或者只要是鲁莽的、或者过失的行动才行吗?(2)对于防止公司专断地致人死亡,国家本来应做什么?在国家未能尽到其“保护责任”之前,法律及其执行是如何的不适当?(3)当死亡发生时,国家应对该公司的行为采取何种程度的调查?在国家被发现失职之前,调查是怎样的缺乏力度?这里,他明确提出了国家的“保护责任”问题。这就是说,企业侵害人权的行为并非单纯指涉企业本身,它涉及国家责任。国家是否在立法上规范了企业侵害人权的行为?行政机关是否在事故发生后进行了相应调查?这在宪法学理论上即为基本权的国家保护义务,且其还是一个关涉国家有关企业的社会权保障上的保护责任问题。很显然,这里对生命权的解释不同于作为防御性质的自由权,而是一种保全生命质量的积极意义的生命权,带有社会权性质。

        鉴于社会权的积极属性,其实现无论在国家干预的程度,还是侵入私人的范围两方面都较之自由权更甚,反映在法解释学上,就是要求国家立法的数量和社会应尽的义务都高于自由权。这既是为什么社会权的实现尤其需要国家制定大量社会法的原因,也是为什么“社会”成为该权利责任主体的原因;国家没有或者不制定这样的法律,社会权的保障既无从谈起,也不能即刻和有效。这一现象在三方面彰显和昭示了社会权保护义务的强积极属性。

        首先,从各国的立法例来看,宪法对自由权的保护大都禁止国家机关以作为方式侵犯,自由权的国家保护义务也仅以国家制定刑法、诉讼法等法律的形式履行。社会权则不同,一些国家的宪法规定“国家”和“社会”同时作为该类权利的义务主体,说明宪法从文本上明确了社会的社会基本权保障义务主体地位。

        其次,国家履行社会权保护义务最主要的方式是制定社会立法,它一方面是国家保护义务的表现(该保护义务不同于自由权意义上的保护义务,它是国家履行的特定给付义务),另一方面也是国家对私人领域的强度干预。与自由权不同,社会权的国家保护义务尤其需要国家制定法律,由此在传统的公私法之外催生出一个具有相对独立属性的法领域,社会法。社会法既不属于公法,也不属于私法。在社会学的语法中,这是国家与社会融合的表现和结果;在法学语言里,社会法是公权力渗透至私人领域的表现。在以国家公权力干预私人生活为表征的社会法中,贯彻基本权保护义务的主体是各种社会组织、企业、私人团体或者家庭。这一问题还可从两方面审视:一方面,它是一个国家和社会协力共进的过程,毕竟是国家立法机关以立法方式规范私人生活;另一方面,这类法律规范的主体不是国家,而是各类非国家行为体。这说明,无论从何种意义和角度来看,社会基本权的国家保护义务都强于自由权,国家以高强度的积极立法方式,向各类非国家行为体课以社会基本权保护义务。它同时折射出两个面相:一是国家以积极方式履行社会基本权保护义务;一是国家以立法强制非国家行为体侵害社会基本权。这是社会基本权国家保护义务明显不同于自由权的第二个方面。

        再次,从将履行社会权保护责任以法律形式落实到非国家行为体本身而言,这已是基本权的第三者效力了。非国家行为体——社会,实际上是指国家以外的私人领域,由于当今私人领域呈现组织化的特点,非国家行为体承担社会权保护义务成为一个基本权利的第三者效力问题。宪法上的基本权利既被视为客观价值,社会基本权也不例外,不仅国家有责任保护它们,各种社会组织,包括第三部门、私人企业、家庭、教会、社区等,都有义务贯彻基本权。这样,企业内部企业法人与职工之间、事业单位内部事业法人与员工之间、社会团体与公民之间、家庭内部成员之间等“社会关系”也就成为“宪法关系”。这也是社会宪法的固有特征,是社会宪法区别于政治宪法仅将“国家与公民”作为其调整对象的不同之处。它是一种新型的宪法关系,由此导致企业、事业、社会团体、家庭等“社会单位”对公民负有宪法上的义务,表明宪法以明示方式肯定社会权的第三者效力。社会义务的履行需要国家制定社会立法,明确具体权利义务关系,实施条件、步骤和方法,禁止或者限制对私人社会基本权的侵害。这也是为什么当今社会基本权已越来越由国家走向国家之下的法学上的原因,亦即随着人权文化的兴起,以立法表现出来的社会基本权的第三者效力扩展的范围和速度比自由权要广泛和快速得多。

        最后,社会权的第三者效力实乃关涉社会权的权利品格,社会权司法上的第三者效力,及社会权国家保护义务的司法救济可能问题。这三个不同问题从不同方面折射出社会权不同于自由权的属性,它们共同面临一个指向,这就是其可司法性,且其依然涉及原则和规则的关系,及原则是否具有规范属性的问题。就社会权的权利品格而言,传统认为其不具有可司法性,仅为一纲领性原则,为国家立法设定目标,其学理根据是否认社会权条款的规范属性和规范结构。社会权条款之所以被认为不具备可司法性,原因之一是这类条款在规范结构上并未为国家行为设置界限或限制,只为国家行为设定目标,故不存在国家行为逾越界限的可能,而一般的司法审查是以国家行为超越宪法界限为前提的。也就是说,只有国家行为逾越界限,才有司法审查或违宪判断的可能;倘若某一规范只为国家指明目标,显然缺乏判断和审查标准,法院无从进行合宪或违宪判断。但是,这是一个可以通过宪法解释予以解决的问题,法院可以在解释中赋予国家行为一个界限,诸如应否制定法律和何时制定法律,从而使社会权具有司法上的判断可能。自然,这一过程伴随着法院的能动与可能遭遇的违反权力分立的指责,因为通常认为形成法律和政策是政治机关的权力范围,法院的判断可能侵夺立法机关的权力。

        无论在学理上还是在司法实践中,社会权国家保护义务的权利救济都是一个十分繁难的问题。这里有三层逻辑上的递进:一是国家保护义务本身的司法救济品格;一是社会权国家保护义务的司法救济可能;一是非国家行为体社会权保护的可司法性。就国家保护义务本身的救济品格而言,一般认为,针对自由权的国家保护义务仅为国家义务,立法机关具有法律形成的自由,是否制定、何时制定和制定怎样的法律是立法机关自己的事情,当事人既不具备向法院起诉的“诉”的利益,也不可以向法院要求立法机关制定法律。德国宪法法院并不承认一项主观权利必须有一部立法机关颁布的法律,除非该申请有一个清晰的宪法基础,以及申请者属于所称宪法条款的受益人。但是,从各国法院判决的实践来看,这一主张有缓和的趋势。在德国,假如现存法律没有保护他或者保护不足,则宪法保护利益受第三方侵犯的个人有权对抗国家,立法机关的不作为或者拒绝作为不仅违反了客观的宪法法,而且也侵犯了公民的个人权利。日本法院曾判决国会不制定海外居民选举权的法律为不作为的违宪。南非宪法法院也发展了国家的保护功能。此外,德国宪法法院的宪法诉愿可以受理这类案件,在穷尽法律救济的附带形式的诉讼中,诉愿人可以直接对抗下级法院的判决。在一个行政机关授权允许私人建造一家原子能工厂的案件中,诉愿人指控这一许可及其潜在法律对工厂所在地周围居民的保护是不充分的。在该案中,实际的审查标的是行政机关的命令,宪法法院并未因为潜在法律不合宪而宣告该行政命令无效,而是课以立法者以一种与“保护义务”相一致的形式在特定时间内修法。[5]

        至于社会权国家保护义务的司法救济可能,目前鲜见这方面的学说,但判例却走在了前面,亦即即使是非国家行为体,国家也有义务制定法律明确其履行社会基本权的义务,当然,这伴随着十分迂回的宪法解释,或者需要将社会权解释得像自由权,或者将自由权作社会解释以纳入社会权。对于非国家行为体社会保护的可司法性,笔者的看法是,结合前面证立的两个观点,如果宪法课以国家制定社会立法规范非国家行为体的社会权保护义务,而国家没有履行此义务,则利害关系人依然可以通过司法渠道获得确认。这一看法的理论根据是,承认宪法在某些方面留有空白,而空白填补的权限并非全部属于立法机关,法院在司法裁判过程亦有解释的能力。[6]至于这是否削弱和损害了立法机关独立决策的能力,设若从权力分立的背面来看,亦非完全如是。如此,法院可在解释中向立法或行政机关发布一个包含确切或者大致期限的指令,如果二机关在法院指令的期限内没有履行此义务,该指令还可赋予相对人再次提起诉讼的法律上的机会。目前,针对南非宪法法院有关社会权司法保护判决的瑕疵,南非有学者提出了这一观点,而社会权国家保护义务在学理即规范结构上的障碍已被德国宪法学者阿列克西所解决。

        三、法律依据

        非国家行为体履行社会权保护义务具有法律上的依据,这些法律包括国际法、宪法、普通法律和司法判例。

        1.国际人权公约。这些国际条约主要规定的是跨国企业所承担的人权责任,包括经济权利和政治权利。虽然目前大多数国家对于企业的人权义务依然持一种矛盾的态度。但是,通过国际劳动法、环境法、反腐败法、经济制裁等方式,已经间接地确认了企业的义务。[7]

        第一,在国际劳动法方面,国际社会已颁布了一系列国际劳工公约、建议书以及其它促进雇员福利的一些标准。这些公约中的词句已经清晰地表明其确认了企业对其雇员的义务。例如,1949年国际劳工组织签署的《组织权利与集体谈判权利原则的实施公约》宣称:“工人在就业中的反歧视行为,应当得到足够的保护。并要求政府颁布法律,对企业的某些行为作出禁止,企业不得干涉职工组织自己的工会。”组织工会和罢工都是对抗雇主的权利,尽管条约规定的仅仅是国家的义务。劳动权利条约对于企业在人权领域中承担责任的可能性产生了特别的意义。现在,大多数国家已把劳动权利作为人权特别是经济和社会权利的一部分。第二,在国际环境法方面,一些国际条约确认企业承担侵权损害责任方。这是因为,单凭国家责任不可能为侵权损害提供足够的补偿,其结果是,“污染者买单”的原则已经促使国际环境法不再把损害责任局限于国家。各国参与制定了一系列条约,把侵权责任直接施加在污染者身上。比如,1960年的巴黎公约、1962年的布鲁塞尔公约、1963年的维也纳公约,等等。这些条约都为企业确立了一个国际责任标准。

        2.宪法。我国宪法对非国家行为体的社会权保护义务体现在“公民的基本权利和义务”一章中。这些条款既明确了社会权的“国家保护义务”,也规定了“社会”的责任主体地位。

        我国宪法在规定社会基本权的同时明确了国家的保护义务。宪法对社会基本权的规定体现在宪法第42条至50条的规定中。在每一个条款中,宪法在课以国家保护义务的同时,都规定了社会对这类权利的责任。在这9个条款中,与自由权规定公民享有权利的同时又禁止作为什么不同,它们没有作出禁止性规定,而是全部规定了国家的作为义务,多数条款直接使用“国家保护”这一词语。例如,第48条第1款规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”第2款规定:“国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”这里,第一款规定妇女的权利,第2款规定国家为妇女权利实现的保护义务,且宪法在语词上直接使用了“国家保护”,意味着宪法课以国家作为义务。国家保护义务意味着宪法要求国家制定法律,实现妇女在政治的、经济的、社会的和家庭生活中的权利义务,或者在行政过程中制定具体的保护措施。又如,宪法第45条第1款规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”第2款规定:“国家和社会保障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属”。第3款规定:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第2款具体规定了国家和社会对“残疾军人、烈士家属、军人家属”这一特定群体、第3款具体规定了国家和社会对“盲、聋、哑和其他有残疾的公民”这一特定群体的物质帮助权实现负有作为的义务。综合这一条的诸条款来看其,宪法既课以国家保护义务,也明确公民物质帮助权的实现需从“国家”和“社会”两方面获得。

        国家保护义务和社会保护义务既有相同之处,也有不同之处。不同之处在于义务主体不同,国家保护义务的主体包括立法机关和行政机关,社会保护义务主体则较为广泛,一切社会组织,包括企业、事业单位、社会团体、家庭都是这一义务的主体。相同之处在于,二者的保护义务都需要立法机关制定法律、行政机关制订措施来明确具体的实施条件、步骤和方法。例如,公民的物质帮助权既可由《婚姻法》、《继承法》等法律明确家庭对老年人的赡养义务来完成,也可由国家制定《社会保障法》和《社会保险法》,通过明确企业和事业单位对年老、疾病、丧失劳动能力的公民的具体责任,实现物质帮助。

        3.普通法律。普通法律对非国家行为体的社会权保护也作出了规定。我国的《劳动法》、《劳动合同法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《妇女权益保护法》等法律,都直接或者间接规定了社会的义务,此处的社会包括社会组织、私人企业、家庭、以及社区等的责任。2007年生效的《劳动合同法》第2条规定:“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织(以下称用人单位)与劳动者建立劳动关系,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,依照本法执行。2006年修订的《未成年人保护法》第6条规定:”保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益,增强自我保护的意识和能力,增强社会责任感。第38条规定:“任何组织或者个人不得招用未满十六周岁的未成年人,国家另有规定的除外”。该法第39条规定:“任何组织或者个人不得披露未成年人的个人隐私。2008年《社会救助法》草案在总则第3条规定:”本法所称社会救助,是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以居民最低生活保障为基本内容,并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。第10条规定:“国家提倡和鼓励社会组织和个人支持、发展社会救助事业,为社会救助事业捐赠资金、物资和提供服务,支持以社会救助为目的的公益性社会组织的发展。国家鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。国家对在社会救助工作中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励”。

        4.司法裁判。在二战期间,一些重要的案件显示企业的人权义务已经受到国际社会的深切关注。比如,在德国被占领期间,美国法院针对德国企业家的所谓第二次纽伦堡审判,美国当局分别起诉了弗利克(Flick)、克劳赫(Krauch)、克虏伯(Krupp),这些德国大企业家被指控为侵犯和平罪、战争罪与侵犯人身尊严罪,这些犯罪都与纳粹暴行中的奴役与驱逐出境有关。一个英国法院也审判了一些制造毒气共谋犯罪的案件。虽然这些案件审判的都是个人,但都毫无例外在指向了企业的义务与责任,法院的这种态度表明了企业自身违反了它们应当承担的责任,尽管这些权利涉及的仅是人的尊严、生命权等传统的自由权。

        目前,在一些国家和地区的司法裁判中,也出现了法院课以社会组织、个人等对社会权责任的判决。欧盟法院的判例已经直接为企业设定了相关义务。由于非国家组织包括国有企业和私人企业,那些国有企业被认为是国家的一部分,在经营和生产中负有与国家相同的保护个体生命权的责任,那些私人企业也不例外。特定情况下的个人也是生命权保护的主体。在印度法院的判决中,出现了对不接受病患的私人医疗机构课以责任的判例。传统认为保障接受医疗是国家设立的医疗机构的责任,私人医疗机构不承担这类责任,印度最高法院为非国家组织设定了人权责任。在一个有关医生是否有权拒绝为病人治疗的案件中,法院认为,生命权意味着每一个医生,包括那些不是为国家工作的医生,“都负有为保护生命而延伸其服务的职业责任。”

        四、如何承担责任

        1.健全社会立法。近年来,全国人大常委会不仅制定了多部社会立法,而且对以往的社会立法进行了较大程度的修改,还起草了一些新的社会立法,拟订了新的社会立法规划。已制定的社会立法包括《未成年人保护法》、《义务教育法》、《妇女权益保护法》、《残疾人保障法》、《劳动法》、《劳动合同法》;新修改的法律包括《未成年人保护法》、《义务教育法》、《妇女权益保护法》、《残疾人保障法》(2008年8月4日全国人大常委会通过);尚未生效的法律包括《社会救助法》、《慈善法》;准备制定的法律包括《社会保险法》、《社会保障法》、《农民权益保护法》等。这些法律多规定了社会组织、企业、事业单位、宗教团体、家庭等“社会”主体在社会权方面的责任,明确了这些主体的权利义务,及应承担的法律责任。

        《未成年人保护法》第66条规定:“在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所的,由主管部门予以关闭,依法给予行政处罚。营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所允许未成年人进人,或者没有在显著位置设置未成年人禁入标志的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。”第67条规定:“向未成年人出售烟酒,或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的,由主管部门责令改正,依法给予行政处罚。”第68条规定:“非法招用未满十六周岁的未成年人,或者招用已满十六周岁的未成年人从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业的,由劳动保障部门责令改正,处以罚款;情节严重的,由工商行政管理部门吊销营业执照”。第69条规定:“侵犯未成年人隐私,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予行政处罚。”这些都可视为企业履行未成年人受教育权、健康权、劳动权等的保护义务。新修改的《残疾人保障法》第7条规定:“全社会应当发扬人道主义精神,理解、尊重、关心、帮助残疾人,支持残疾人事业。国家鼓励社会组织和个人为残疾人提供捐助和服务。国家机关、社会团体、企业事业单位和城乡基层群众性自治组织,应当做好所属范围内的残疾人工作。从事残疾人工作的国家工作人员和其他人员,应当依法履行职责,努力为残疾人服务。”该法第32条规定:“政府和社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位,集中安排残疾人就业。”该法第33条规定:“国家实行按比例安排残疾人就业制度。国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的,按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业。”第35条规定:“地方各级人民政府和农村基层组织,应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动”。《社会救助法》草案第29条规定:“负责社会救助工作的相关部门和机构及其工作人员有下列行为之一的,由上级机关、主管机关或者所在单位责令改正,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)对符合法定条件的救助申请不予受理,或者未依法说明不予受理的理由的;(二)对符合救助条件的拒不签署同意意见,或者对不符合救助条件的故意签署同意意见的;(三)玩忽职守,徇私舞弊,贪污、挪用、扣压、拖欠、虚报社会救助款物,擅自提高或者降低社会救助水平的。”该草案第31条规定:“国家机关、企业、事业单位、社会团体、村(居)民委员会以及其他社会组织,应当向民政部门或者相关部门如实提供申请人和救助对象的相关情况。出具虚假证明的,由民政部门或者相关部门提请其上级主管机关或者有关部门给予行政处罚。”

        2.明确责任范围。各种社会立法应具体明确各类社会组织,包括私人企业、家庭、宗教或者慈善组织所应承担的责任,以及责任范围。值得一提的是新起草的《社会救助法》。这部法律在框架设计上把握了以下几个方面:一是它以保障公民的社会基本权为立法宗旨;二是在制度设计上根据我国经济社会发展的水平,以城乡最低生活保障制度和自然灾害应急救助制度为基础,以医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助为支撑,以社会互助为补充的新型社会救助体系;三是在社会救助体制和机制上确立了“政府主导、主管部门牵头、相关部门合作、社会广泛参与”的社会救助管理体制,同时确立以乡镇、街道、社区为基础的社会救助运行机制;四是在社会救助资金渠道上通过立法明确将社会救助事业纳入各级人民政府制定的国民经济和社会发展规划,并将各级人民政府对社会救助资金的财政投入纳入财政预算,实行专项管理,专款专用,并随着经济社会发展水平逐年增加;五是在监督检查方面明确规定财政、审计对社会救助资金使用情况的监督,同时强化有关主管部门在资金使用方面的法律责任。[8]《社会救助法》规定的救助范围包括:居民最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助。这些救助的范围包括教育、住房、食品、饮水、医疗、衣被、临时住所、日常生活用具、心理抚慰。

        3.完善组织程序。在已有的法律规定的前提下,行政机关须制定具体的实施细则,细则的内容包括组织的创设、经费的筹措、实施的机构、责任、程序等。这里需区分两种情况:一种是在有法律明确规定的情况下,行政机关制定实施细则和办法;一种是在没有或者缺乏法律明确规定的情况下,行政机关制定具有带有法规性质的管理方法。例如,我国已有法律《劳动法》、《劳动合同法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》等法律都由国务院制定了实施细则。备受关注的《劳动合同法实施条例》于2008年5月8日由国务院向社会公布后,2008年9月19日正式生效。国务院也可以在不违反宪法和法律的前提下,落实和实施保障宪法基本权利的义务,国务院制定的《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》就是一例。后一种情况是行政机关在法律尚付阙如的情况下,积极履行宪法义务的表现,与法律保留原则并无冲突。

        4.确立国家监督。国家还应设置相应的监督机制,监督这些非国家行为体履行责任、执行法律,及实施后果,它需要在法治的轨道之下进行。所谓法治的轨道,就是以法律的方式规范监督的主体、监督的范围、监督的形式、监督的后果等。依监督的主体可以分为立法监督、行政监督和司法监督。各种形式的监督在法律规定的范围内,依照自身权力范围和程序行使监督权,确保各种社会组织、私人企业、家庭、社区等依照法律履行社会权保障的责任。特别值得一提的是司法监督,各种法律在制定过程中,应注重法律或者权利的救济品格,设置相应的司法救济渠道和途径落实社会权主体的相应权利,以免各类权利沦为道德宣示。这需要国家完善立法,落实相应的组织和程序,妥当地善尽国家对社会基本权的保护义务。

        五、结论

        在我国,非国家行为体社会权保护,及社会权国家保护义务落实的宪法实践形态已有很大起色,惟学理论证尚非十分周详和严密,存在着粗暴化和非法学化的倾向,这在一定程度上削弱了非国家行为体实施社会权保护的法学理论根据。另一个不容忽视的问题是,由于制度上的差异,我国落实非国家行为体社会权保护主要依赖立法机关制定法律,行政机关制定实施细则、设立机构、筹措经费等,至于由法院实施社会权国家保护义务,即使不是完全没有可能,也依然是一件十分不确定和难以预见的事情。

    【作者简介】
    郑贤君,法学博士,首都师范大学政法学院教授。
    【注释】
    [1]参见郑贤君:《全球化对公民社会权保障趋势的影响》,《首都师范大学学报》2002年第2期。
    [2]这一过程也需要政府的相关政策作为支持性和配套性措施,方式是或者帮助创造风险投资,或者通过重新调整福利制度来保障陷入困境的企业的利益,如允许企业两年或三年交一次税,而不一定非得每年都交税。并且,重要的是“国家有责任规范私人企业的行为并确保尊重人权”。如日本通过法律规定企业必须雇佣一定数量的残障人。
    [3] [4]See Dieter Grimm, The Protective Function of the State, Georg Nolte, European and US Constitutionalism, Cambridge University Press, 2005, pp. 137, 145.
    [5]See Dieter Grimm, The Protective Function of the State, Georg Nolte, European and US Constitutionalism, Cambridge University Press, 2005, p. 153.
    [6]See Robert Alexy: A Theory of Constitutional Rights, Oxford University Press, 2002, p. 392.
    [7]喻中:《拉特纳论跨国企业的人权责任》,http://www.humanrights—china.org/china/newzt/magezine/200312005412135130.htm.
    [8]刘波:《共享发展成果亟需制定社会救助法》,《法制日报》2007年10月20日。

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