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全球治理碎片化 发表评论(0) 编辑词条

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全球治理碎片化编辑本段回目录

近一段时期,有关世界是否会进入新冷战的讨论有升温之势。有外媒报分析认为,尽管世界回不到新冷战时代,但由于旧的国际机制改革滞后等原因,全球治理碎片化带来不可预测性和不安全感,这些潜在的风险实在不容小视。

  《联合早报》7月31日发表日本国立新潟大学副教授张云的文章称,马来西亚航空公司MH17航班在乌克兰东部坠毁惨剧震惊世界,大部分报道都认为这是一起人为的袭击,而且同乌克兰内战有关。在全球相互依存如此深入的今天,此次事件不得不让人感到困惑:我们是不是回到了冷战时代?去年以来,乌克兰接近欧盟引发的危机发展到现在的内战,战场虽然在乌克兰,但谁都清楚背后则是美欧与俄罗斯之间的大国战略对抗的游戏。

  此次马航坠毁事件中大量死亡的乘客主要来自荷兰与马来西亚,这些遇害者既与乌克兰内部纷争无关,也与美俄对抗无缘,却非常无辜地卷入到大国地缘政治漩涡中。这正是“大象打架,草地遭殃”典型的冷战式的牺牲品,与冷战时期的大韩民航客机击落事件如出一辙。

  世界回不到新冷战时代

  有专家认为乌克兰危机导致美俄空前的直接对立,美欧对俄罗斯采取了经济制裁,俄罗斯则迅速靠近中国来缓解西方压力,他们认为中国在亚太则面对美国的“再平衡”,同样需要缓解来自美国的压力,这就让中俄走得更近,并且通过金砖五国集团的方式同美国为首的七国集团对抗,一个标准的新冷战图景也就被描绘出来了,随之而生的地缘政治竞争将取代全球化相互依存的观点。然而,“新冷战论”不切实际地估计了内部凝聚力。

  首先,中俄不会形成冷战式军事同盟,也不会成为政治同盟。与此同时,中俄虽然都受到美国的压力,但是他们并没有联合提出对抗美国的意识形态。

  其次,中国积极推动国际关系民主化,但不希望美国对此误解为反美路线。中国国家主席习近平到巴西后同美国总统奥巴马进行了电话会谈,而去年习近平访问拉美后到加州与奥巴马进行了会谈,这些都体现了中国一方面推动国际关系民主化的努力,另一方面则避免美国误读。

  中俄关系上同样体现了这样的考虑,5月俄罗斯总统普京访问中国双方达成了天然气项目,俄罗斯将向中国石油公司每年提供380亿立方米的天然气,时间30年,金额为4000亿美元,相当于每年130亿美元,金额并不是特别巨大。中国的考虑主要是从能源进口多样化的角度,而不是出于对抗西方的战略目的。中国很清楚发展同俄罗斯的战略关系不能以牺牲对美关系为基础,两者是相互补充而不是相互排斥的二选一的命题。

  第三,尽管俄罗斯与美国在乌克兰、叙利亚和伊朗问题上尖锐对立为冷战后首次,但并不意味着俄罗斯将组织反美的对抗阵营。俄罗斯没有推行自身价值观或者价值体系的意愿,也没有在周边积极寻求军事同盟。

  俄罗斯目前的“强硬”主要是对应性的,而非主动出击另起炉灶冷战的做法。

regime fragmentation 的图像结果

  全球治理的碎片化危险存在

  尽管新冷战不会出现,但旧的国际机制改革滞后,越来越不适应新的世界力量变化的时代,新的国际机制开始涌现,但还很不成熟而且没有得到危机检验,这就意味着我们将生活在一定程度的全球治理的碎片化的时代。这个过渡期越长,不稳定和不可确定性就越大。

  第一,战后美国主导的全球经济体系仍然是最有力的国际机制,但新兴国家认为他们被严重地低估。新兴国家决定建立自己的框架,这是对现有国际机制改革滞后的失望引发。

  第二,在原有的全球机制改革滞后的同时,美国积极推动建立的新的国际机制却越来越体现出对新兴国家的排他性。一些国家认为美国的一些做法不具有包容性,反过来会增强他们必须建立新的国际机制的动力,而这又会引发美国等原来的发达国家对新兴国家的意图有所怀疑,互不信任就可能进入恶性的螺旋,结果将会是造成全球治理机制的碎片化。

  第三,这种全球治理的碎片化还会波及到国际政治领域。围绕乌克兰问题,美俄两个联合国常任理事国在联合国到了针锋相对的地步,这预示着叙利亚、伊朗等问题的大国合作前景日益黯淡,联合国效率的低下将会给很多其他国家以强烈的心理冲击,即国际政治的无政府状态的到来必须要加强自助的努力,而不是幼稚地依赖所谓的国际机制的调停,如果这样的思维一旦扩散,以联合国为代表的全球政治机制将可能会被边缘化。

  到目前为止中美尽管有摩擦,但仍然积极通过各种渠道试图让对方放心,不会发生直接冲突,这种战略耐心必须继续下去。全球治理碎片化最为可悲的牺牲品则很有可能是中小国家。

  对于中小国家来说,如果全球政治治理体制碎片化加剧,他们将面对非常痛苦的抉择。全球化时代的国际关系的危险不是新冷战,而是全球治理的碎片化带来的不可预测性和不安全感,这些潜在的风险可能并不比新冷战小。

全球治理机制碎片化与机制融合的前景编辑本段回目录

  【内容提要】 全球化背景下的国际机制与国际组织扩散,导致全球治理机制出现碎片化的趋势,这一命题需要从理论高度予以关注。通过辨析治理机制碎片化的基本概念与形成条件,梳理其在全球治理与区域治理中的表现及其原因,我们可以探讨其产生的后果与解决的方案。就未来的发展而言,全球治理机制需要朝着整体性治理机制的方向迈进,其中机制融合是这一目标得以实现的中间环节。

  【关 键 词】全球治理/机制/碎片化/整体性/治理/机制融合

  当前,全球治理研究主要是对综合性现象的理论考量,或者是对不同类型制度解决治理挑战的经验研究。近年来,学术界有关全球治理机制碎片化(regime fragmentation)的研究不断增多,但是,当前国际学术界有关全球治理机制碎片化的作用与程度还存在争论,①既有人认为碎片化具有肯定的、积极效应,也有人持否定的观点。总体而言,这些具有不同价值观及功能的国际组织之间是既相互补充,又相互竞争的关系。②全球治理机制碎片化的现实反映出由于行为体权力和偏好的差异,当前并不存在一个显著优越的治理机制。因而,不同程度的全球治理机制和不同的机制碎片化是富有学术成果的研究领域。

  机制碎片化同样对国际制度理论形成了挑战。国际制度理论自诞生始,是在专门问题领域运作的自我限制的制度(self-contained institutions)。尽管制度理论本身内涵丰富,议程不断发展,但是直到最近,国际制度理论也很少承认如下现实:国际机制不是自我限制的,相反是广泛重叠并彼此竞争的。这反映出,长期以来国际机制可以从系统其余部分中分解的(decomposable),从某种意义上说,他们并没有和其他议事领域的机制共同运作。③虽然机制多样性与不一致性本身不难被学界认知与理解,但是到目前为止,有关机制密度增加和机制碎片化的关注却非常缺乏。因而,各自不同特征、成员身份、议题领域与空间范围的全球治理机制及其框架结构成为国际制度理论发展关注的重点之一。

  一、机制碎片化及其概念辨析

  国际关系领域的机制“碎片化”是指国际政治特定领域协调公私规范、条约和组织时不断出现的多样性与挑战。④安德里斯·奥夫(Andries F. Hof)等学者从碎片化机制与普遍性机制(universal regimes)比较的视角出发,认为机制碎片化强调同一问题的若干平行条约,不同成员分别参与其中,具有低度参与(low participation)的特征;普遍性机制则是指所有成员均参与协商进程的单一性、全面性机制,具有深度参与(full participation)的特征。⑤

  1.机制碎片化的渊源

  从学术渊源上看,碎片化一词原本属于国际法的术语,并通过国际法学与国际关系跨学科合作引入国际关系学与全球治理领域。国际法领域的碎片化即法律碎片化,是指国际法具有规范传播的功能,能够扩展至未被管制的领域,比如贸易、人权以及环境领域。机制碎片化的雏形在国际法领域出现可以追溯到冷战刚刚结束之时。早在1992年,国际法学者就敏锐地指出了条约、决议以及“结果文件”等大量增加导致规则交织与程序冲突,杰弗雷·帕默尔(Geoffrey Palmer)将其称之为“条约拥堵”(treaty congestion)。⑥新世纪以来,法律多元主义也开始关注治理中的碎片化问题。法律多元主义与法律中心主义相对应,其理论构建在法律全球化的基础之上,既包括官方法也包括非官方法,官方法是正式的、国家层面的成文法,非官方法是非正式的、民间层面的习惯法。从后果上讲,法律多元主义破坏了法律规则的一致性。

  联合国国际法委员会(ILC)在2002年设立了“法律碎片化”议题的专门研究小组,经过五年的研究,2006年发表了《国际法的碎片化:国际法的多样化和扩展引起的困难》报告,并提出并通过了42点结论。报告认为不同的国际组织和国际争端解决机构对一般国际法原则存在着相互冲突的解释。例如,安理会决议与国际法院裁判的冲突,正是国际法碎片化的表现之一。⑦具体地说,由于无政府状态的国际社会缺乏统一的立法机构,国际法没有形成国内法的效力与规范体系,而是一种几乎完全分散的各行其是的法律,呈现出不成体系互不连属的碎片化形态。与此同时,国际司法管辖机构也呈现出扩散式发展,不仅其数量大大增加,还由临时设立向常设机构的方向发展;国际司法审判机构的裁判不但解释和补充着现有国际法,其本身也在不断地被重复引用中成为了事实上的国际法。在国际法领域,机制碎片化已经把更多的国家纳入到更为具体的法律约束中。

  在国际关系学领域,机制碎片化的研究成果直到在2004年才得以发表在国际关系领域的顶级杂志《国际组织》上,美国加州大学洛杉矶分校国际法学者卡尔·罗斯提亚拉(Kal Raustiala)和戴维·维克特(David G. Victor)选择了植物遗传资源这一并不引人瞩目的领域分析了机制的扩散与复杂性。⑧但有关机制碎片化的研究很快扩展开来,贯穿了国际合作的广泛领域:包括人权保护、欧洲安全、选举监督、贸易安排、知识产权、气候变化等领域。不过,较之国际关系学者更多地关注机制碎片化与国际合作的关系以及应对机制碎片化的管控措施所不同的是,国际法学者更关注于争论碎片化法律秩序的特征与负面后果。

  机制碎片化的概念来源及其国际法方面的学术渊源有着重要的启示意义。长期以来,国际制度理论跨学科背景和多元化趋势的特征是国际制度理论发展的重要动力,只是学界更多地强调经济学的重要地位。国际制度理论的产生,经济学起到了重要的作用。不过,就国际制度理论各个时期学术兴奋点的演进而言,国际法学的智力支持起到了非常关键的作用,恐怕没有哪一个学科在重要性上能够超越国际法学为其提供持续的智力支持。可以说,借鉴和研究国际法学的相关知识为国际制度研究者提供了丰富的研究议程。

  当前,全球化的快速发展与全球性挑战的大量涌现,使得全球治理成为关注的焦点,国际制度理论出现了一次重要转向,即治理转向。全球治理机制构成了全球治理诸要素的核心。在治理实践上,迫切要求采取平等自愿、谈判协商的世界事务治理方式,提高全球治理的参与度。在这一转向的过程中,国际法学可以提供具有价值的理念及新的研究方法。比如,国际法学新近出现的国际宪政主义(international constitutionalism)和全球行政法(global administrative law)。这些概念框架与研究旨趣的变化表明,研究开始从关注国际组织内部的组织架构转向关注国际组织的外部权力行使及其正当性,因而有助于国际关系学者用来分析和探讨全球治理及其机制。⑨其内在的逻辑就在于,全球治理要求各国公民能够成为行为得体的全球公民,这为国际法与国际关系学跨学科合作提供了新契机。

  2.机制碎片化的特征

  从理论上分析,机制碎片化具有如下特征:机制密度(regime density)增加、议题领域界限模糊以及相关行为体扩大。

  国际组织数目的增加造成机制密度增加。机制密度是指应对相同或相关问题的组织数目,包括政府间组织和私人跨政府组织。⑩从20世纪90年代开始,国际组织就很少能独善其身、独立运作。机制密度增加表现在传统成员国外交之上和之外的国际组织秘书处间发生的联络外交(liaison diplomacy)实践的增加。国际组织开设了联络办公室,并寻求在其他组织中的观察员地位。比如,世界贸易组织在其他31个国际组织中具有观察员地位,而有超过60个国际组织在世贸组织拥有观察员地位。有近100个国际组织在《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)拥有正式的成员地位,这还不包括联合国附属各机构。而2010年在墨西哥坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议,有1000名来自世界各地的人士为各类国际组织代言。机制密度增加对全球治理产生了影响,随着新条约以指数率倍增,现有的国际组织不知不觉地进入临近领域,全球治理更加紧密了。(11)

  国际机制理论的传统定义中,议题领域已经是其核心组成部分。假定存在几层议题领域,较大的议题领域涵盖范围较小的议题领域,有关议题领域的概念便无法准确地反映到实际运用中去,因而必须对议题领域进行明确的定义。罗伯特·基欧汉(Robert O. Keohane)认为,议题领域是指“一些实际上需要通过共同协商或者通过同样的官僚部门紧密协调的手段处理的议题,它们与那些通过单独的或者非协调的方式解决的议题是相对的”。(12)进而,基欧汉认为,“问题密度的增加将导致对国际机制的更大的需求和更为广泛的机制。由于更大的问题密度可能成为高度相互依赖情势的一个特征,相互依赖的加深将导致对国际机制需求的增强”。(13)一方面,基欧汉认为问题重叠与协调费用的增加,国家通过建立国际机制使合作行为合理化。进而言之,随着机制自身的重叠与冲突,某种形式的超机制使当前日益复杂的问题领域得以合理化的解释。但是,现实情况往往是出现了机制扩散和复合体而非某种超机制。另一方面,不断增加的相互依赖导致了对新增协议的大量需求,而这激发建立更多机制去推动和促进合作,判决争端并解释条款,不断增加的相互依赖使得机制密度日益增加。

  总之,议题领域通过人类干预模式的变化而被界定和再界定着,议事领域的范围与国际机制密切相关。不过,机制碎片化的构成要素就不需要共同协商或者同组官僚部门协调,可以突破某个特定主题或问题的限制。当前,在明确的制度边界内协商新的条约已越来越不现实。规定遗传资源获取与惠益分享(ABS)的《名古屋议定书》清晰地反映了当前机制密度增加和条约拥堵的状况。建立遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享国际制度是《生物多样性公约》(CBD)过去10年来的一项主要任务。1992年的《生物多样性公约》为达成获取遗传资源并分享其惠益的一个具有法律约束力的议定书,不得不慎重分析贸易、农业、健康、知识产权、生物保护等方面现存的国际规则和规范。

  此外,碎片化的治理机制使得相关行为体的范围扩大。长期以来,治理机制的行为主体是国家政府等行为体,非政府组织、跨国公司、个体精英以及其他社会力量没有被纳入机制创建过程中。全球治理机制碎片化由于降低了行为体的准入门槛和成本,为问题领域的私人行为体参与治理进程创造了条件。有关私人行为体和国家之外的治理形式已经成为近期制度研究关注的重要领域,私人行为体在政策制定与履行等方面发挥了越来越重要的作用。

  3.机制碎片化与机制互动

  机制碎片化与机制互动存在着联系与区分。机制互动进入研究议程的时间早于机制碎片化,进入世纪之交,不少研究者就已经开始关注机制互动的研究,以期探讨影响制度有效性的因果路径。国际机制互动中的因果机制分析提供了制度进程中个体制度如何重要的微观基础。机制互动所产生的结果或影响既是对制度有效性研究的继承,也是对个体制度效应的发展和超越。

  机制互动是指一套制度安排影响另一个或另一些制度的结果,那么,制度互动也就产生了。机制互动包括源机制与目标机制两个部分,源机制是指影响产生的相关规则或决定,目标机制是指遭受源机制影响的机制自身的相关部分或受机制控制的问题领域。(14)从本质上讲,机制互动是两个制度间的因果关系,其中一个机制(源机制)对另一个机制(目标机制)施加影响。如果缺少因果影响,机制间只是一种共存关系。总体上,机制互动通过分析因果路径,更多地关注行为体或机制层面上的进程。

  机制互动与机制碎片化的最主要区别是机制互动关注机制关联的进程,而碎片化作为一种状态和局面,更多地关注机制互动的总体制度背景,更多地体现了对国际合作所造成的可能影响。(15)概而言之,机制碎片化作为一种治理架构,强调对全球治理架构与国际合作的影响,是对机制互动研究的延伸和超越;而机制互动关注全球治理出现的不同进程,是对复杂治理机制的简单化描述。总之,机制碎片化这一概念的范畴要大于机制互动。(16)

  二、机制碎片化在全球治理中的表现

  当前,机制碎片化在全球治理与区域治理中日益凸显。机制碎片化的前提是机制扩散和国际组织数量的增加。一项研究显示,政府间国际组织在二战结束后超过100个,到世纪末达到350个,这种增长速度是相当平稳的。国际组织的增长在冷战结束后仍然继续,但是已经从早期的峰值中缓慢下降。(17)国际条约的数量同样出现了相似的情况,二战结束以来,国际条约的数量已经增长了10倍。下表是国际协会联盟(Union of International Associations)公布的在联合国登记备案的条约数。

  相对应的是,国际非政府组织的数量快速增加。研究显示,冷战后,无论是跨政府网络(trans-governmental networks)、次国家政府的跨国网络(transnational networks of sub-state governments),还是公私合作伙伴关系(public-private partnerships)等非正式组织和机构的年均增长速度超过了10%。(18)非政府组织之所以能快速增加,就在于其组织形式的弹性、应付战略的灵活性和捕捉能力的敏锐性。机制密度和多样性的增加,使其成为全球治理领域的客观现实,且日益发挥着不可忽视的作用。

  具体而言,机制碎片化在国际司法、环保、贸易、能源等不同问题领域普遍存在,显著发展。在国际司法审判领域,早期的国际司法机构只有作为联合国机构之一的国际法院。知名的国际法学者杰拉德·菲茨莫里斯(Sir Gerald Fitzmaurice)曾评论道,“在国际舞台寻找另一处争端解决的场所是罕见的”。(19)不过,冷战结束后,形势发生了变化。依据2002年7月1日生效的《国际刑事法院罗马规约》,国际刑事法院(International Criminal Court)成立。国际司法领域的非等级特征为司法决策的不一致以及不同的推理留下了空间,从而激励各国挑选法院寻求各自利益。这种国际法体系的碎片化现象就在于法院及规则的扩散,挑战了国际法体系的一致性。(20)国际司法审判的扩散反映了国际法如何被认知,以及如何广泛理解国际合作的超意识形态变化。换句话说,这很可能超越了那些支配国际关系学者有关机制观点的狭隘和理性的分析。(21)

  当前,在更大的条约框架下通过小多边形式取得进展的一个最明显的领域是气候变化问题。(22)这实际上反映出气候变化领域出现的治理碎片化状况。美国俄勒冈大学教授罗纳德·米切尔(Ronald B. Mitchell)建立的有关机制履行战略的数据库清晰地表明了当前全球环境治理机制碎片化的情况。2002年,米切尔开始建立国际环境协议数据库项目(International Environmental Agreements Database Project: 2002-2011)。截至2010年3月,该数据库包含了1046个多边条约、1538个双边条约及259个其他条约。(23)以这些条约为基础建立多边制度在类型、制度化水平和一致程度方面显著差异,昭示了全球环境治理的复杂图景。据另一位研究者的统计,2007年至2009年仅三年的时间里,就有超过14个援助环保的双边和多边机制出现,这一机制碎片化导致了国际合作的一致性和有效性方面的挑战。(24)其中,联合国环境规划署(UNEP)尽管拥有100多个成员国,但是没有一套协调一致的规则,也不能对国际环境治理机制施加有效的权威。

  在国际贸易领域,情况同样如此。全球贸易领域涵盖了多边贸易协定和双边贸易协定,是反映制度多样化与差异性的显著案例。当前,在全球范围内,除了世界贸易组织外,还存在超过500个多边贸易协定,以及大约3000个双边投资条约。值得警惕的是,全球新贸易保护主义在碎片化的贸易治理机制中得以不断扩展,通过设置关税壁垒和新产品标准等方式,严重威胁了自由市场和公平贸易的精神。

  在全球能源治理领域,明显体现出不同规范特征的行为主体在不同的治理层次上运作。比如,联合国能源计划署(UN Energy)、国际可再生能源机构(IRENA)、《能源宪章条约》(ECT)、“国际能源高效合作伙伴关系”(IPEEC)等在治理领域、成员身份和地域范围方面差异很大。此外,能源领域的治理理念和“话语构成”方面差异也很大。比如,有的机构将能源问题定位为国际安全问题,而另外的机构则仅将能源问题定位为资源风险防控。

  机制碎片化不仅仅体现在全球治理领域,在区域治理体系中也迅速发展。在地区性区域治理机制中,亚太地区的区域治理机制碎片化尤为明显。冷战结束后,世界经济重心向亚太地区转移以及中国快速发展,亚太区域一体化进程中的区域贸易和投资问题日益受到关注。一方面,WTO多边自由贸易谈判举步维艰,亚太地区各经济体转为参与到区域经济一体化合作进程之中。另一方面,随着美国“重返亚太”战略的出台,以“跨太平洋战略合作伙伴关系协定”(TPP)为代表的“亚太轨道”正在打破原有的以若干“10+1”自贸区为纽带的“东亚轨道”。此外,美国于2013年7月启动“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定谈判”(TTIP)谈判,希望实现重塑世贸规则的战略目标。

  东盟国家为了应对美国主导东亚经济一体化,启动了“区域全面经济伙伴关系协议”(RCEP)谈判。近年来,中日韩致力于在开放、透明、包容原则基础上建设东亚共同体,在建立自由贸易协定方面不断形成合力。2013年3月,中日韩自由贸易协议谈判启动,并于7月至8月在上海举行第二轮谈判。总之,当前亚太一体化进程出现了美国线路图与亚洲线路图的争论,亚太区域经济一体化的演进及其发展趋势备受关注。可以说,TPP、RCEP与中日韩自贸协定,构成了三个齐头并进的亚太区域经济架构。此外,还需要注意美欧启动的TTIP谈判,欧日启动的经济伙伴协定(EPA)谈判以及美欧日启动的“诸边服务业协议”(PSA)谈判等区域协定的影响。美日欧力推新的贸易与投资协定,试图迟滞新兴经济体崛起,对亚太区域一体化进程产生了重要影响。

  此外,在南极区域治理中,已经形成以《南极条约》为核心的南极治理机制和条约体系,包括《南极海豹保护公约》、《南极海洋生物资源保护公约》、《南极矿产资源管理公约》以及《南极环境保护议定书》等,这些问题领域的众多议定书反映出了南极治理机制的碎片化趋势。(25)究其原因,就在于“南极事务”的内涵与外延随着时间的变化不断演变与完善,同时也是由于该地区非法渔业捕捞、资源开发和大陆架划界纷争,原有的南极治理机制面临挑战和冲击的反应。

  总之,全球治理机制碎片化的出现主要是由于现有的全球治理机制及其体系无法适应不断发展的现实需求,各领域的治理机制的完善滞后于全球治理实践发展的步伐,进而导致了治理领域的碎片化大行其道。再细而划分,机制碎片化的产生来源一是制度惰性(institutional inertia);二是源于权力和利益的分散;三是源于全球法律规范的多元性和多元主义,这些全球法律治理既可能是公法、私法,也可能是公私混合型的。

  机制碎片化状况的出现给全球治理构成了新的挑战,对全球治理的合法性与有效性产生了重要影响,进而也显著影响各类治理主体的选择和偏好。正如新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长马凯硕(Kishore Mahbubani)指出,多边主义,尤其是每年产生的成千上万的多边协议,是越来越多的多边会议的结果,反过来又带来了已被忽视的新的“万维网”,多边协议的万维网不仅约束而且指导民族国家的行为。(26)因而,如何有效应对全球治理碎片化,是一个有必要探讨的棘手命题。

  三、机制融合与全球治理机制的未来

  从全球治理机制的发展演进看,分为整体性机制(integrated regimes)、碎片化机制两个类型。(27)全球治理客观要求治理机制朝着整体性治理机制的方向迈进,这受到整体性治理理念的深刻影响。整体性治理机制是整体主义思维在全球治理领域的复兴,反映了对全球层面善治的追求。整体性治理原本是政府治理的一种新的提法,试图对公共部门重新组合,以期应对政府改革出现的空心化、碎片化以及政策目标间冲突的问题。总之,整体性治理是对传统官僚制和新公共管理等政府治理形式的扬弃、修正和发展,其最终目标是建立协同政府和整体性政府,实现公共利益最大化。

  在全球治理领域,整体性治理是指为了组织协调不同利益体的分权倾向,整合并解决机制碎片化状态的一种理论形态,尤其关注功能整合以及公共领域与私人领域的整合。在全球治理领域,考虑到机制碎片化缺少一套单一的规则,容易导致规则模糊、规则不一致以及不确定性。从成本收益的角度看,碎片化使得整个治理系统陷入困境。比如,就金融体系的全球治理而言,无论是以银行为主导的金融体系或依赖银行和资本市场融资的混合金融体系,以松散的方式组合在一起的监管和体制框架,在监管国际金融市场上缺乏一致性和政治合法性,因此在管理系统性风险上需要更加协调一致的努力,就是必须建立一个具有一致性的体制框架来管理和促进国际标准的执行。(28)因而,整体性治理机制在未来如何建立值得深入探讨。

  机制融合是整体性治理得以实现的、处于演进过程中的中间环节。机制融合通过协调规则间的分歧,提升全球治理的协作程度,避免冲突型碎片化的发生,因而,为整体性治理的确立提供了探讨的视角。为有效实现不同治理机制的融合,机制融合进程中的影响因素需要明确。塔娜·约翰逊(Tana Johnson)等学者认为有五个因素可以解释机制融合或分离方面的变化:交易费用、问题领域的复杂性、分配冲突、履行和个体领导。具体而言,国家的参与数目与不确定性产生了交易成本,交易成本增加阻碍了机制融合,出现了机制分离的前景;机制融合或分离归因于有限理性,如果议题领域高度复杂,国家就会将相关机制进行隔绝;由于国家就不同问题领域的合作进行交换,那么分配性冲突本身可以形成制度整合;由于对一个机制的背叛可能导致另一个机制的合作受阻,国家通过融合机制可以提升履行能力;作为个体的政策实施者也会影响机制设计,对机制融合或分离产生影响。(29)可以说,机制融合命题为机制设计提出了富有意义的理论命题。

  当前,一些国际组织之间出现机制功能分工方面的融合实践,为机制融合提供了经验启示。比如,在全球进出口监督管理领域,世界贸易组织与世界海关组织(World Customs Organization)原本是两个平行、相互独立的国际组织,现在却出现了机制融合的情况。表现在世界贸易组织将与海关有关的两项协定(涉及海关评估委员会与原产地规则委员会)直接交由世界海关组织管理。这样,在世界海关组织布鲁塞尔总部就出现了两个国际组织的机构重叠,因而产生了两者间的关系协调问题。由于这两个协定涉及的只是海关的纯技术问题,因而可以发挥专业国际组织的特长。至今为止,世界贸易组织机构与世界海关组织机构相互之间并没有发生任何冲突,这是因为二者之间分工非常明确。(30)

  不过,也应该注意的是,随着机制碎片化的凸显,人们对整体性治理机制的可能性及其合法性产生了怀疑。利益分散与偏好差异导致了机制扩散与机制碎片化的程度不断加深,阻碍了全球治理领域整体性治理机制的形成。机制的持续增加和法律进程的加快导致国际制度间物质、功能和规范上的交叉重叠,使得全球治理特定领域的各类规则和规范不能构成完全一致的体系。(31)由于集中化的单一机制已经显示出容易增加脆弱性,使得整体性治理机制构建步履艰辛。

  碎片化治理机制转向机制融合是全球治理的客观要求与必然趋势。日益多样性、碎片化的全球治理现状使得全球治理价值日益分散化及全球治理结果日益模糊化。因而,要在全球范围内达到理想的治理目标,并最大限度地降低治理不利,客观上需要朝着统一性的全球治理机制方向迈进。

  注释:

  ①Frank Biermann, Philipp Pattberg, Harro van Asselt, and Fariborz Zelli, "The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis",Global Environmental Politics, Vol. 9, No. 4, 2009, p.15.学界最新研究成果为《全球环境政治》(Global Environmental Politics)2013年秋季号刊载的特辑“世界环境治理的制度碎片化”,参见Fariborz Zelli and Harro van Asselt, "The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes, Consequences, and Responses", Global Environmental Politics, Vol. 13, No.3, 2013, pp. 1~13.

  ②Gráinne de Burca, Robert O. Keohane and Charles Sabel, "New Modes of Pluralist Global Governance", January 25, 2013, p.2, http://ssrn.com/abstract=2225603.

  ③Kal Raustiala, "Institutional Proliferation and the International Legal Order", August 4, 2012, p. 19, http://papers.ssrn.com/so13/papers.cfm?abstract_id=2124038.

  ④Fariborz Zelli and Harro van Asselt, "The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes, Consequences, and Responses", Global Environmental Politics. Vol. 13, No. 3, 2013 pp. 1~3.

  ⑤Andries F. Hof, Michel G. J. den Elzen and Detlef P. van Vuuren, "Environmental Effectiveness and Economic Consequences of Fragmented versus Universal Regimes: What can We Learn from Model Studies", International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, Vol. 9, No. 1, 2009, p. 39.

  ⑥Geoffrey Palmer, "New Ways to Make International Environmental Law", American Journal of International Law, Vol. 86, No. 2, 1992, pp. 259~283.

  ⑦International Law Commission, "Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law", Report of the Study Group of the International Law Commission, A/CN. 4/L.682, Geneva: ILC, 13 April 2006,pp. 400~423.转引自王玫黎、谭畅:“冲突与协调:安理会与国际法院的关系新论”,《西南政法大学学报》2012年第5期,第40页。

  ⑧Kal Raustiala and David G. Victor, "The Regime Complex for Plant Genetic Resources", International Organization, Vol. 58, No. 2,2004, p.279.

  ⑨陈一峰:“全球治理视野下的国际组织法研究:理论动向及方法论反思”,《外交评论》2013年第5期,第116~121页。

  ⑩Kenneth W. Abbott, Jessica F. Green and Robert O. Keohane, "Organizational Ecology in World Politics: Institutional Density and Organizational Strategies", March 9, 2013, Prepared for the 2013 Annual Convention of the International Studies Association, April 3~6, 2013, San Francisco, California, p. 6, http://www.iilj.org/research/documents/Organizational.Ecology.Abbott.Green.Keohane.pdf.

  (11)Orsini Amandine, Jean-Frédéric Morin and Oran R. Young, "Regime Complexes: A Buzz, A Boom or A Boost for Global Governance?" Global Governance, Vol. 19, 2013, p.28.

  (12)Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, p. 61.

  (13)Robert O. Keohane, "The Demand for International Regimes", International Organization, Vol. 36, No. 2, 1982, p. 341.

  (14)Thomas Gehring and Sebastian Oberthur, "Comparative Empirical Analysis and Ideal Types of Institutional Interaction", in Sebastian Oberthür and Thomas Gehring eds., Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergy and Conflict among International and EU Policies, Cambridge, MA: MIT Press, 2006, pp. 6~7.

  (15)Frank Biermann, Philipp Pattberg, Harro van Asselt, and Fariborz Zelli, "The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis", p. 17.

  (16)Marija Isailovic et. al., Fragmentation of Global Environmental Governance Architectures: A Literature Review, IVM Institute for Environmental Studies, July 2013, p. 14, http://dare.ubvu.vu.nl/bitstream/handle/1871/47122/R13-09.pdf?sequence=1.

  (17)Kal Raustiala, "Institutional Proliferation and the International Legal Order", p.24.

  (18)Kenneth W. Abbott, Jessica F. Green and Robert O. Keohane, "Organizational Ecology in World Politics: Institutional Density and Organizational Strategies", pp. 2~3.

  (19)Sir Gerald Fitzmaurice, The Law and Procedure of the International Court of Justice, Vols. 1~2, Cambridge: Grotius, 1986, p.437.

  (20)Kal Raustiala, "Institutional Proliferation and the International Legal Order", p. 13.

  (21)Ibid,pp. 23~24.

  (22)[美]斯图瓦特·帕特里克:“全球治理改革与美国的领导地位”,载杨力主编:《二十国集团发展报告》,上海人民出版社2013年版,第218页。

  (23)该数据库的网址为:http://iea.uoregon.edu/page.php?query=home-contents.php.

  (24)Julio Godoy, "Aid Fragmentation Worse Despite Paris Declaration", March 10, 2009, http://www.ipsnews.net/2009/03/development-aid-fragmentation-worse-despite-paris-declaration/.

  (25)陈力、屠景芳:“南极国际治理:从南极协商国会议迈向永久性国际组织”,《复旦学报》(社会科学版)2013年第3期,第143~144页。

  (26)[新]马凯硕著,韦民等译:《大融合:东方、西方,与世界的逻辑》,海南出版社2013年版,第242页。

  (27)罗伯特·基欧汉等人还认为存在第三种治理形式:实验主义治理(Experimentalist Governance),是指不同类型的公私行为体公开参与、缺乏治理安排的正式等级以及慎重考虑决策制定及履行的一系列实践。整体性机制、碎片化机制与实验主义治理一起构成了多元主义治理系统。参见Gráinne de Búrca,Robert O. Keohane, and Charles Sabel, "New Modes of Pluralist Global Governance", January 25, 2013, pp. 15~16, http://ssrn.com/abstract=2225603.

  (28)[英]克恩·亚历山大、拉胡尔·都莫、约翰·伊特威尔著,赵彦志译:《金融体系的全球治理:系统性风险的国际监管》,东北财经大学出版社2010年版,第22页。

  (29)Tana Johnson and Johannes Urpelainen, "A Strategic Theory of Regime Integration and Separation", International Organization, Vol.66, No.3, Fall 2012, p. 653.

  (30)何力:“世界海关组织与WTO合作的制度基础和体制融合”,《海关法评论》2013年第3卷,第44~46页。

  (31)Fariborz Zelli and Harro van Asselt, "The Fragmentation of Global Climate Governance and Its Consequences across Scales", Paper Prepared for the Lund Conference on Earth System Governance, 18-20 April 2012, p.4, http://www.lund2012.earthsystemgovernance.org/LC2012-paper87.pdf.

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