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国际利益格局调整与秩序转型 发表评论(0) 编辑词条

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《外交评论杂志》2015年第五期

当前,有关中国崛起及其对国际秩序的影响正成为国际关系学界讨论的热点议题。不少美国学者担心,崛起的中国会挑战美国主导的国际秩序。在这种忧虑的驱动下,一些学者将分析聚焦于中国的战略意图和动机,围绕中国究竟是维持现状国家还是修正主义国家展开争论。①这种分析视角存在明显缺陷,一方面极度简化了实力与国际秩序之间的关系,另一方面则忽视了既有秩序本身存在的问题。伴随国际力量对比的持续变化,既有秩序及其与之关联的利益格局面临自我调整的困境,难以适应新兴国家的利益诉求,是导致秩序面临调整的重要原因。如果权力转移是国际体系转型的起点,那么秩序变革的核心就是改革原有的国际利益格局。②从现实来看,随着国家实力的快速提升,中国的利益诉求也出现扩展,维护自身利益的手段得以加强,不可避免地对既有利益格局构成冲击。尽管原有的利益分配规则为中国和其他发展中国家提供了发展的渠道和路径,但美国并未就如何容纳新兴国家的利益诉求做出合理设计,也没有形成国际利益分配再调整的基本规则,甚至还存在心态上的不适应和行为上的抗拒。由此,国际利益格局再调整成为当今国际秩序转型过程中一个不容忽视的问题,需要主导国与崛起国、发达国家与新兴国家在彼此竞争和合作中达成新的安排。在理论上,国际关系学者长久以来围绕实力、利益和国际秩序作了诸多探讨,但对这些核心概念之间逻辑关系的论述仍存在分歧或模糊认识。考虑到国际利益格局再调整问题对于理解中国崛起、中美关系和国际体系转型等议题的重要意义,本文将从概念界定出发,厘清实力对比与利益分配之间的关系,分析美国主导的国际利益格局在体系转型期面临的调整难题,并在此基础上探讨中国崛起如何影响利益格局再调整。

一、利益格局与国际秩序

国际秩序是国际关系学科最为核心的概念之一。赫德利•布尔对国际秩序的定义广为人知,他指出,“国际秩序指的是国际行为的格局或布局,它追求国家社会基本、主要或普遍的目标。”①乔恩•埃尔斯特在讨论更广泛的社会秩序时也强调了行为模式的重要性,他认为秩序意味着两种不同的行为表征:一是稳定的、有规则的、可以预测的行为;二是合作行为。②当然,学者们各自所持的理论立场决定了他们对国际秩序的判断。根据自由制度主义的观点,当今国际体系秩序是美国主导的自由主义秩序,以国际制度为基础。③但是,高度制度化的国际秩序直到二战结束之后才成为常态。再以布尔为例,他将国际秩序与国家间共同目标联系在一起,这些目标包括维持国家间社会本身、维护每个国家的主权、和平。然而,这些目标并不是威斯特伐利亚体系形成以来就被各国所共享。在十八、十九世纪的国际体系中,尽管主权规范已经确立,但即使是大国之间围绕领土的争夺也非常激烈,动辄诉诸战争,很难说主权、和平已经成为这些国家的共同目标。可以发现,目前关于国际秩序的讨论都局限在一定的时空范围内,也没有就秩序最为核心的内容达成共识。为了更清楚地探讨国际秩序的转化方向,我们首先需要对其下一个一般性定义。

社会行为者在参与社会交往过程中都追求特定的目的。对于单个国家而言,这些目的体现为国家利益。而对于彼此互动的国家,则体现为利益的汇聚。如果说国际秩序存在并发挥作用的外在表现是行为者遵循特定的行为模式,那么这些行为模式指向的是国家追求各自利益的汇合点,引导它们解决利益分歧和冲突。简言之,秩序为社会行为体在社会交往中追求和实现自我利益的行为提供了导向,使得它们对彼此谋取利益的行为具有相对稳定的预期。由此,本文将国际秩序定义为:国际关系行为主体在特定实力对比基础上围绕彼此的利益分配达成或明确或暗含的共识,并由此形成一套约束和规范各自行为及彼此关系的安排(包括习惯、规则和制度)。根据这一定义,国际利益格局是构成国际秩序的核心维度。在一个有秩序的国际体系中,尽管各国都追求自身利益,但它们在追求何种利益、实现多少利益以及通过哪些手段实现利益等问题上都受到来自国际体系的外在约束。这种约束可能以制度化的方式确定下来,但从更长的历史时段来看,更多依靠大国与大国、大国与小国之间的协商与谈判,斗争与冲突,在此基础上形成默契和共识。关于社会秩序或国际秩序的现有研究极少提及利益调节与分配的重要性,但忽视这一点就无法把握秩序存在和维持的基础。与此同时,本文之所以主张将利益格局作为理解国际秩序的核心,是为了说明国家间博弈不是单纯的实力博弈。尽管秩序的建立、维系和运转都离不开国家间的实力较量,但利益格局的存在表明,每个国家只能在相互约束和限制的情况下追求自身利益,将实力最大化作为目标,或者通过实力最大化来谋取利益最大化并不现实。①从这个意义上说,国家必须审慎地追求有限权力和实现明智的利益。罗伯特•吉尔平是少数明确论及利益分配问题的学者之一。他写道,“正如国际社会一样,国际体系的性质决定了哪些人的利益会因体系的运转而得到维护。体系变迁意味着为体系成员所提供的收益分配以及对它们所施加的成本分配的改变。”②不过,吉尔平所关注的是单个国家(尤其是主导国和崛起国)的利益需求,或者是对收益与成本的权衡,而不是国家间对彼此利益的安排与协调。罗伯特•鲍威尔用形式建模的方法将吉尔平提出的命题做了拓展,更加严密地论证了实力对比与利益分配之间的匹配程度是维系国际体系稳定性的基础。③但他并未探讨二者之间如何实现匹配,尤其是没有揭示利益分配调整的条件。因此,我们需要对利益分配格局作出更加清晰的界定,并在此基础上深入探讨实力对比、利益格局与国际秩序转型之间的关系。追求自我利益的单个国家在彼此的战略互动过程中会形成利益竞争和汇聚,通过协调利益冲突、寻求共同利益,各方达成潜在的或明确的利益分配和安排,从而确定国际利益格局。由于利益格局是单个国家交往互动形成利益交集的产物,界定这一概念首先要从理解国家利益需求出发。国际关系理论家通常从安全、福利和威望这三个维度对国家利益进行分类:安全是指一国在物理空间上不遭受攻击、侵略和蚕食,领土和主权安全得到保障,政权不遭受外部挑战和颠覆;福利主要涉及财富的获取,在今天表现为一国实现经济发展、社会繁荣和民众的福祉;威望是指一个国家获得其他国家对自身权力、地位和利益的承认与尊重。④不同流派的学者对国家利益的优先排序有不同论述,比如现实主义通常强调国家的安全利益,而自由主义更看重财富利益。

①另外,同一流派内部不同分支的学者也存在认识差异,以几位重要的现实主义学者为例,肯尼思•沃尔兹将国家追求生存和安全利益作为理论假定,约翰•米尔斯海默主张国家追求权力最大化,而吉尔平更看重国家的威望利益。在现实中,每个国家不可能只追求某一种利益。或者,只有在面临生死存亡之虞的少数极端情形下,国家才会只为了一种利益而置其他利益于不顾。在更为常见的情形下,各国的决策者同时追求并试图在不同程度上实现上述三种利益。利益格局也存在于安全、福利和威望这三个领域。在安全领域,大国之间的利益分配围绕着领土安排、使用武力的条件、拥有核武器的权力、军备的类型和范围、国际争端调解和冲突解决中的角色等展开。在福利领域,利益分配则表现在国际分工格局中的地位、国际贸易规则制定权以及国际经济治理架构中的权力和角色等。在威望领域,核心议题涉及外交承认、大国地位以及联合国安理会常任理事国资格等。从覆盖范围来看,利益分配涉及地区和全球这两个既相互关联又相对独立的层次。一方面,在每个地区体系中,占据主导地位的大国都不尽相同,而它们之间的实力对比和互动关系也有差异,由此在每个地区形成相对独立的利益格局;另一方面,在联合国、国际货币基金组织、世界银行等一系列覆盖全球的国际制度框架下,各国在军备、贸易、发展和气候变化等议题领域达成了诸多协议和条约,所形成的利益安排超出了地区利益格局的范畴。利益格局是单元彼此互动的产物,但并不是一个单元层次要素。一旦形成,利益格局就是特定国际体系下的各国都面临的体系层次约束,它的主要功能是划定国家之间的利益范围,调节利益分歧与冲突,并且限定它们实现利益的手段。具体而言,利益格局对行为体的利益做了两类限定。一类限定是对各方的收益数量或比例的划分,比如一战结束后主要大国开始就各自的军备发展规模作出比例上的限制,以及冷战期间美苏就战略核武器数量达成协议。第二类限定是对各方谋取利益的规则、方式和路径进行约束,比如各国遵守在世界贸易组织框架下达成的贸易协定意味着按照约定的规则来分配远期利益。在国际关系中,诸如领土、势力范围等利益受到地理空间的限制,具有明显的零和性和排他性,是对存量的竞争和分配。相比之下,物质财富具有非零和性,各国可以通过合作共同提升财富总量,对增量进行分配。

①如果国际秩序稳定有效,那么主导国、主要大国以及中小国家都倾向于在既有利益格局所限定的范围内实现自我利益。在多数类型的国际秩序下,实力强大的国家相对于实力弱小的国家面临的约束更小,由此获得比后者更大的利益范围和行动自由。这也意味着,利益格局通常以主要大国的竞争和协商为基础,弱小国家在其中发挥的作用相对有限。但这并不表明强者进行利益分配时不需要考虑弱国的利益需求,也不表明弱国没有机会参与利益分配过程。由于大国之间的相互牵制,以及中小国家灵活的战略选择,后者的利益需求也能够得到保障。在二战结束后战胜国围绕创建联合国所作的制度设计中,安理会五大常任理事国拥有否决权,使得它们在这一体系下拥有的权力和可能实现的利益大于其他国家;非常任理事国和联合国大会一国一票的设计则为中小国家的利益诉求得到反映提供了一定保障。在今天的国际谈判中,中小国家联合起来与实力更强的国家展开集体谈判、以争取更大利益的做法也很常见。利益格局对国家的约束是软性的,而非强制性的。这主要是因为国际体系仍然处于无政府状态,缺乏一个可以行使强制手段来维护秩序的中央政府。不过,利益格局得到维护是国际秩序保持稳定性和有效性的重要指标。一旦国际体系中的主要大国可以随心所欲地以任何方式追求任何利益,秩序就丧失了约束力,体系也会走向失序。布尔认为,国际秩序并不必然导致和平,战争有时会成为维持国际秩序的必要手段。②但是,如果一套秩序足够稳定和有效,那么它所塑造的特定利益格局也应该得到维护,由此抑制大国之间的战争,并且将大国对小国的战争行为限制在较少的边缘地区。

二、实力结构变化与利益格局调整

由于利益格局是界定国际秩序的核心要素,利益格局的调整也就成为秩序转型的重点。利益格局为什么调整?通过何种方式调整?会调整到什么状态?这些问题都需要我们从理论上加以回答。权力转移理论、霸权更替理论以及战争的讨价还价理论(bargainingtheoryofwar)都一致认为,实力对比的变化会引发崛起国和主导国围绕既有利益分配的矛盾,当一方认为改变现状的收益大于成本时,体系性战争最有可能爆发。①只是,对于究竟是崛起国还是主导国挑起战争,这些理论的回答并不一致。②今天看来,仅仅关注利益分配与国际战争之间因果关系的研究路径存在明显缺陷,因为自二战结束以来,国际利益格局的调整就很少以大国之间直接战争的方式进行,即使在高度对抗的冷战时期美苏也没有发生直接军事冲突。不难发现,上述理论主要以民族国家体系形成至二战之间几百年的国际关系实践作为经验来源,援引更多的是多极体系下国家间战争的案例,所依据的历史经验存在局限性。从更广泛的历史经验来看,特别是考虑到二战后国际关系的现实发展,我们可以提出关于实力对比、利益分配与国际秩序之间关系的几点论断。首先,实力结构变化是利益格局调整的主要诱因。对于单个国家而言,实力提升或多或少使其扩大对自身利益的界定范围,增强其维护自身利益的手段。反过来,实力下降会削弱其维持原有利益范围的能力,从而导致利益需求的缩减。在国际互动中,各方利益的扩展或缩减引起了利益格局调整的必要性。那么,国家以什么标准来重新分配利益?实力对比无疑是一个基本的参照。无论是在国内社会还是国际社会中,每个行为者都获得均等利益的想法并不现实,利益分配总是会在不同程度上偏向于强势群体。当然,秩序存在的价值在于,它可以为弱势群体改变利益失衡提供条件。比如在国内社会中,中央政府可以通过税收和财政手段来调节不同阶层和地区之间的利益差异;在国际社会中,弱国可以追随某一强国或者联合更多的弱国,由此增强讨价还价的能力。实力也不是唯一参照。众所周知,战争的结局并不总是偏向于强者,而利益分配几乎总是对战胜一方有利。在讨价还价中,弱势一方也可以通过提高自己的议价能力,争取到有利的局面。

其次,实力对比变化与利益分配调整之间是动态匹配的过程。利益分配不是对实力对比的镜像式呈现,而是在动态中接近实力对比的基本模式,主要体现在三个维度:一是匹配是大致的,而非精确的,很难通过数学测量的方式找到二者的准确平衡点;二是匹配是总体的,而非局部的,二者的匹配程度在每一地区或者每个议题领域都可能存在差异;三是匹配兼具客观性和主观性,因为二者的构成要素既有一些客观指标,也依赖于各国的主观认知。有学者尝试用数学建模方法证明实力对比与利益分配的平衡与战争爆发之间的关系,但也并没有提供一套衡量二者平衡与否的指标。①在实践中,许多利益分配方案的确以国家间实力对比为基准。国际货币基金组织的份额即是一例,它主要取决于成员国在世界经济中的地位,有一套复杂的计算公式。但是,根据这套公式形成的分配结果仍然与我们对各国经济实力和地位的认识存在差距。②第三,实力对比与利益格局的匹配并不必然引发战争,尤其是体系性战争。国际利益格局再调整有暴力方式与和平方式两种路径。两次世界大战是利益格局暴力调整的典型案例,战争爆发的主要原因是德国、日本等新兴强国对既有利益格局不满,而主导大国不愿放弃在原有格局中的优势地位。除了崛起国与主导国之间为重新划分利益而发生战争,在十八、十九世纪欧洲的多极体系中,几个势均力敌的主导国之间也经常为争夺领土、势力范围和殖民地而彼此开战。第二次世界大战结束以来,大国之间不再发生大规模战争和冲突,但是对中小国家使用武力或武力胁迫的情形仍然频繁。大国之间的战争导致利益格局的系统性调整,大国对小国的战争则导致利益格局的局部调整,比如冷战时期美苏主要是在亚非拉等边缘地区运用直接或间接战争的方式展开争夺。利益格局的和平调整主要依靠国家间在双边或多边场合通过对话和谈判的方式进行讨价还价,就政治、经济和安全等领域的利益安排展开协商,从而达成默契或明确方案。拿破仑战争之后建立的欧洲协调(ConcertofEurope)是几个大国通过讨价还价方式管理利益分歧、防止冲突的典型案例。在这一体系下,“尽管各国之间有重大利益冲突,但所有国家都共享防范大规模战争的重要利益以及维持一个新的、更具合作性安排的需求。”③暴力与讨价还价两种方式并非彼此排斥。各方在讨价还价背后通常以国家实力作为支撑,倾向于综合运用安抚和威胁两种手段。战争之所以发生,很大程度上是因为讨价还价无法满足一方或多方的利益要求。而战争结束之后,各方仍需要回到讨价还价的轨道上来。

①战争结局并不完全反映大国之间的力量对比,因此在经历大规模体系性战争之后,国际利益再分配会明显偏向于战胜大国及其追随者。在国际关系史上,最重要的国际会议都是在体系性战争之后召开的,如维也纳会议、凡尔赛会议、雅尔塔会议,主要功能是在大战之后调和各方的利益矛盾,达成新的利益安排。值得一提的是,在这些重新划分战后国际利益的会议上,一些中小国家能够利用大国之间的博弈和竞争,凭借灵活的外交手腕争取到与自身实力相比不成比例的利益,即使是战败的国家也可能运用谈判能力争取到不同待遇,这进一步表明了实力对比与利益分配之间并非机械而简单的对应关系。任何时代的国际秩序都以过去几十年间形成的实力结构和利益格局为基础,既不能准确反映当下的国际力量对比,也无法适应新兴国家的利益需求。因此,在面对所处时代的国际政治现实时,每一种国际秩序或多或少都会存在不兼容、不匹配,由此为秩序的变革和演化提供了基本动力。与此同时,实力对比与利益分配的匹配并不是自然实现的过程。国际实力结构的改变是各国政治经济发展不平衡的结果,由主要国家内部实力的不均衡增长所驱动。利益格局的调整则取决于国家之间持续的竞争与博弈。因此,后者相对于前者而言总是具有滞后性。国际秩序变革的动力来自于二者之间的脱节,如何使之重新匹配成为主导国与崛起国在战略互动中需要彼此适应的问题。从较长时段的经验来看,大国通过讨价还价方式达成利益安排的情形远多于直接使用暴力的情形。体系性战争大多是围绕利益重新分配而爆发,但只是极少数情况。在今天的国际体系中,大国之间通过直接暴力方式重新分配利益的可能性更是大大低于以往时代。

三、美国主导秩序下的利益调整难题

尽管对于既有秩序的合理性及其演进方向存在分歧,但是学者们普遍认为当今国际秩序是由美国主导的。这一秩序由美国的超强实力、美国主导的国际制度以及美国所推崇的自由主义价值观等三项支柱构成,也被一些学者称为“自由主义霸权秩序”。①美国主导的国际秩序是国际体系在二战后和冷战后两个历史阶段的基本特征交织与叠加的产物。美国的超强实力在二战刚一结束就已形成,以联合国为代表的一系列政治、安全和经济架构是由美国与其他大国一道协商建立的,而美苏之间在激烈对抗中形成了维持国际安全秩序的一系列规则、规范和制度。冷战结束之后,美国真正成为无可匹敌的超级大国,可以更加无所顾忌地按照自己的意志塑造国际体系,通过北约东扩、扩展民主、人道主义干涉和全球反恐战争等一系列重大战略举措来强化其主导地位,拓展美国的政治制度、意识形态和价值观,使得既有秩序的“自由主义”色彩更加浓厚。由于既有国际秩序的基本框架在二战结束之后形成并延续至今,而冷战结束又为其增加了一些新的要素,“战后国际体系”和“冷战后国际体系”这两个表述都被广泛用于描述我们今天所处的国际体系。美国的主导地位决定了这一秩序下利益格局的基本特征。一是美国将巩固和维持霸权作为自身的核心利益,追求高度的经济利益和绝对的安全利益,并将输出美国的意识形态作为战略的重要利益。二是美国根据各国与美国自身利益的兼容性、对美国的支持程度以及亲疏远近,作为分配和调解国际利益分配的重要标准,对不支持自己的国家进行打压,甚至不承认、不尊重它们合理的利益诉求。三是美国通过国际政治、经济和安全领域的一套制度安排来确定利益分配的方案和模式,限定了各国在这一秩序之下追求近期利益和远期利益的范围和手段。

美国主导的国际秩序是对战后国际体系力量对比的基本特征及其变化趋势的反映。这一秩序的形成和维持有主要大国和中小国家的广泛参与,而《联合国宪章》和其他国际法所确立的国际关系准则以及自由贸易的推广也符合各国的利益需求。在这个意义上,这一秩序的存在并非没有合理性。但是,国际力量对比是持续变化的,尤其是2008年金融危机之后,传统上占据主导地位的发达国家的力量在下降,而越来越多的新兴国家进入国际政治经济的中心舞台。尽管这种变化尚未从根本上扭转发达国家与新兴国家之间力量失衡的态势,但新一轮权力转移的出现使得美国主导的利益格局存在的弊端愈发凸显,难以满足和适应新兴国家的利益诉求。第一,由于受到超强实力的驱动,再加上其他国家无法对美国构成有效制衡,美国大大拓展自身利益的范围,挤压新兴国家和其他弱小国家的利益空间。按照霸权稳定论的预期,在良性霸权秩序下,霸权国在追求自我利益的同时,也应该维护国际社会的整体利益,通过提供公共产品、遵守公开透明的决策程序,促使其他国家接受霸权国的领导。①但在现实中,美国的所作所为并不符合良性霸权的标准。以安全领域为例,美国在后冷战时代极力追求绝对安全利益,试图通过武力手段消除可能的安全威胁,不断挤压中国和俄罗斯这两个新兴大国的安全空间。尽管拥有难以匹敌的军事实力、众多的军事盟友以及遍布全球的军事基地,美国仍然渲染来自中国、俄罗斯以及少数弱小国家的安全威胁。比如,在东欧中亚地区,美国仍在积极推动北约东扩,扶植亲美领导人,并在这些国家部署军队和导弹防御系统,试图将这一地区变成美国的势力范围。美国直接使用军事干涉的手段推翻伊拉克、利比亚和叙利亚等弱小国家的政权,无视这些国家的生存和安全利益。美国的这些做法并非因为中国、俄罗斯和其他小国的行动侵犯了美国的安全利益,而是因为美国追求绝对安全,任意扩大安全利益的范围。由此导致的悖论是,美国是既有秩序下受益最大的国家,但同时也称得上是最主要的修正主义国家。第二,美国将自身主导地位与整体国际利益格局捆绑起来,将新兴国家的合理诉求视为对美国霸权的挑战,对国际利益格局的主动调整持拒斥态度。

国际制度是美国霸权的重要支柱,也是当前美国与新兴国家围绕国际利益格局再调整展开较量的矛盾焦点。②不过,围绕国际制度设计和规则制定展开的斗争只是表象。在任何制度、规则、规范和程序的背后,都蕴含着一套特定的利益安排,各方就深层次的利益分配进行博弈才是矛盾焦点。国际制度的主要功能是将利益分配格局以制度化的形式确定下来,制定成员在谋取自身利益的过程中应该遵循的规则和规范,决定成员之间近期和远期利益的分配方案和模式。在传统的国际经济治理架构中,美国、欧盟国家和日本等西方发达国家拥有对国际贸易体制和国际金融秩序的支配权,决定着国际贸易游戏规则,由此在国际经济利益分配格局中占据绝对优势。随着国际经济力量对比的变化,新兴国家对话语权的诉求越来越强烈,试图纠正它们在世界经济格局中的相对实力与在经济治理架构中的份额极不匹配的状况。2008年以来,国际经济治理机制开始出现调整,二十国集团成为讨论国际经济秩序的主要平台,发达国家与发展中国家围绕国际经济组织中的份额也达成了重新分配的协议。2010年,国际货币基金组织的改革方案得到通过,发达国家承诺向新兴市场和发展中国家转移超过6%的份额并改革执行董事会。①但是,在这一方案中,美国的份额基本没有变动,而一些发达国家在国际经济组织中的份额和投票权仍大大超出它们的经济实力和地位。更重要的是,美国政府和国会无法达成一致,其国内政治体制阻碍美国在国际利益分配问题上做出让步,导致国际货币基金组织改革方案至今得不到落实。第三,美国并未建立一套正式的、常规的利益动态调整机制,无法从根本上解决利益格局存在的内在矛盾,容纳新兴国家日益增多的利益诉求。在功能正常的国内社会,政府拥有合法权威,可以通过立法形式将社会中不同群体的利益格局和分配方案确定下来,也会随着社会发展进行利益分配再调整。比如,政府可以通过税收来调节不同阶层和社会群体的利益格局。相比之下,尽管美国可以与其他国家一道建立和维持一系列国际制度,对各国的利益配置、利益边界和谋利手段做出限定,但也会形成利益分配的惯性和固有模式,无法主动适应新的实力对比和利益诉求。利益格局的固化使得国际制度既需要调整制度内原有成员之间的利益矛盾,也需要调节原有成员与新加入成员之间的利益矛盾。

②在目前的国际制度框架下,主导大国与新兴国家之间只能通过双边和多边磋商来促成短期的临时性调整,无法满足新兴国家和其他发展中国家的合理利益需求。由此可见,在由美国主导的国际秩序下,尽管国际力量对比的变化和新兴国家日益扩展的利益诉求为国际利益格局再调整提供了必要性,但这一秩序下的利益分配格局存在明显的非均衡性,在面对新的利益诉求时也存在反应的滞后性以及调整的惰性。与此同时,美国可以利用其强大的经济实力、军事实力和政治影响力,以及国际制度本身存在的惯性和固有模式,阻碍新兴国家合理的利益诉求。美国决策者和战略分析家通常忽视的一个问题是,美国在既有秩序下获得了远远超过其他国家的政治、经济和安全利益,而且经常以侵犯其他国家的正当利益作为代价。应该看到,崛起国的利益诉求与既有秩序之间是相互调适和匹配的过程。在这一过程中,主导国需要主动适应和容纳崛起国的利益诉求,而其主导的秩序本身也必然会发生改变。随着新一轮国际力量对比加速调整,国际秩序变革被各国的政治家和研究者们提上了议程。但是,如果无视美国所主导的利益格局作出再调整的必要性,就无法把握当代国际秩序变迁的核心内容和矛盾焦点。因此,我们需要更多地探讨新兴国家如何促使美国主导的既有秩序做出主动调整与改革,以更好地适应国际力量对比的动态变化,容纳新兴国家的利益诉求。尽管今天国际利益分配的系统性调整不太可能通过暴力的方式进行,但也使得既有国际秩序存在着动荡和冲突的潜在风险。为了维持国际秩序的稳定有效,美国需要与其他大国以及更广泛的中小国家就建立新的利益分配格局的原则、路径和方案达成基本共识。

四、中国崛起与国际利益格局再调整

过去30多年,中国坚持对内改革、对外开放,实现了经济持续快速发展,提升了国家实力和国际地位。中国崛起推动了国际力量对比的新一轮调整,也引发了学术界关于国际秩序变革前景的探讨。面对中国的强劲崛起势头,美国政界、学界和民间表现出种种疑虑和担心。近两年,所谓“中国变得强势”、“中国挑战美国霸权”以及“中国试图颠覆国际秩序”等说法更是十分流行。①这些论调隐含的假设是,美国的主导地位理所应当,而且不容有丝毫挑战。上文已经对这种假设的合理性提出了质疑,在此,我们需要进一步探讨的问题是如何客观理性地分析中国崛起对国际秩序带来的影响。探讨中国崛起与国际秩序之间的关系,应以中国参与国际社会的历史经验和现实需求为基础。从改革开放开始,中国领导人就意识到,面对着一个由美国主导的国际政治经济秩序,为了谋求自身发展,中国必须加入而非排斥这个体系。为此,中国逐渐调整自己的身份,从国际体系的批判者、抗拒者和革命者转变为参与者、维护者和受益者。需要指出,中国的快速发展并不像美国指责的那样是“搭便车”的结果,②而是主要依靠自我政策调整,实施积极主动的发展战略,在国际分工和贸易格局中发挥比较优势。在自身发展的同时,中国也为维护国际秩序作出了贡献。在分析中国对国际秩序的立场和态度时,研究者应以这些基本事实为依据,而不是凭空臆测中国的意图和动机。在关于中国是维持现状国家还是修正主义国家的讨论中,不同立场的研究者常常截取某一时段、某个议题上的行为来判断中国的战略意图,得出的结论莫衷一是。

很少有研究者意识到,维持现状与修正主义的二分法在概念界定和逻辑推论上存在严重缺陷,对于理解国家行为的意义有限。这是因为,一个国家对现状的偏好更多是程度区分问题,而不是非此即彼的问题。而且,根据国家行为来判断意图,进而解释和预测国家行为,明显带有循环论证的色彩。我们不能一味否认中国崛起会对既有国际秩序带来冲击。作为新兴国家中发展势头最好、崛起速度最快的国家,中国实力的快速增长客观上推动了国际力量对比的改变,使得国际结构朝着偏离美国一超独霸的方向发展。这种态势符合国际政治经济不平衡发展的基本规律,也符合国际社会中处于相对弱势地位的群体的期待。因此,这种冲击可能是积极的、正面的。如上所述,国际利益格局不合理的症结是国际力量对比失衡,实力对比发生变化会凸显既有利益格局存在的矛盾,中国的发展为利益格局走向均衡合理创造了物质基础。美国主观上将维持和巩固霸权地位作为最重要的战略利益,任何国家的崛起都会被其视为潜在威胁和挑战。②但是,中国崛起不可能完全按照美国所期待的轨迹推进。

随着综合国力和国际地位的不断提升,中国对国际事务的参与和影响势必比以往更加全面和广泛,而中国对自身利益内容和范围的界定以及维护利益的手段也会有所变化,这些因素都要求中国在国际经济、政治和安全秩序的改革中扮演更为积极的角色。因此,面对美国主导的国际秩序,中国的确有推动国际秩序改革的愿望。而且,不仅仅是中国,新兴国家和许多发展中国家都有这种迫切愿望。就中国而言,国际秩序的不合理约束突出表现在三个方面。首先,中国在国际货币基金组织、世界银行等国际经济治理架构中的投票权和影响力与中国的经济实力并不匹配,而这些制度在美国阻挠的情况下无法完成自我调整和改革。其次,美国力图与欧盟和亚太地区国家制定新的国际贸易规则,以增加中国参与全球贸易、提升在全球价值链中的地位的成本,挤压中国在全球贸易体系中的获益空间。第三,中国被美国视为潜在挑战和威胁,使得美国不断加强对华安全防范和限制,包括对中国进行高频度的抵近侦察活动,在中国周边加强军事部署和军事合作,介入涉及中国领土主权和海洋权益的争端,无视中国正当、合理的安全利益。从本文的视角来看,中国与美国之间、新兴国家与发达国家之间围绕国际秩序变革前景开展竞争与合作,核心是推动既有利益格局的良性调整。中国与新兴国家和其他发展中国家一道推动国际利益格局调整,进而促成国际秩序变革,既是出于自我利益需求,也是崛起大国的一种责任。我们在厘清中国在其中的角色时,有必要探讨中国对待既有利益格局的立场以及推动改革的方向和理念。首先需要明确的是,中国有意推动利益格局调整并不意味着其试图颠覆既有国际秩序,而是会在继续参与国际社会的前提下推动利益格局调整。过去30多年,中国与国际社会有着比较良性的互动,为其继续参与和维护国际体系的稳定性提供了强有力的动机。这也意味着,中国需要在一系列约束条件下推动自身利益需求与国际利益格局的匹配与适应。由于与其他国家之间战略互动的限定,以及国际社会既有规则、制度和规范的制约,绝大多数国家都不可能随心所欲地谋求利益最大化,只能在国际体系环境、战略互动关系以及自身条件等多重约束下追求可以实现的、明智的利益。中国对自我利益的需求,以及对国际利益格局改革的设想,显然也受到上述条件的限制。其次,中国需要稳步提升自身综合国力,为国际利益格局的进一步调整奠定物质基础。正如上文所述,国际体系的实力对比与利益格局之间存在动态平衡和相互匹配的关系,因此,新的利益格局需要以新的实力对比作为参照,而新兴国家推动利益格局的变革需要有强大的实力基础为后盾。为了推动国际力量对比进一步朝着对新兴国家有利的方向发展,中国需要继续保持国力提升的规模和速度,与此同时,中国的崛起不应只是经济实力,而是全方位的崛起。只有提升国家的综合实力,中国才能继续推动体系中的实力结构向着均衡的方向发展,进而改变不合理的利益格局。

第三,中国需要在实力增长与利益诉求扩大之间寻求平衡,找到二者的契合点。实力增长会扩大中国对自身利益界定的范围,增强其维护利益的手段,但国家利益需求也不可能随着实力增长而无止境地扩大,其范围和边界受到国际秩序中那些广为接受的基本规则的约束,也受到国际环境和大国战略关系的限制。而且,中国的实力增长不会自动导致其在利益分配格局中的地位发生改变。因此,单纯的物质实力积累只是基础,更为重要的问题是如何有效利用实力资源,特别是运用高超的外交手段和卓越的谈判能力在国际竞争中以较小成本实现较大利益。如果只是一味展示军事和经济方面的物质实力,特别是运用强制性力量,并不能取得预期的效果。由此,在重视实力积累(poweraccumu-lation)的同时,我们应该更多关注实力转化(powerconversion),重视实力的具体运用过程及其保障正当利益需求的成效。①第四,中国需要力争新兴国家和其他发展中国家的支持,加强多边领域的集体磋商和谈判,形成促进国际利益格局调整的合力。当今国际体系的实力对比仍然具有较强的单极特征,再加上美国争取了众多盟友的支持,仅仅凭借一己之力难以改变既有利益格局。这也表明,国际利益格局的调整不是一个自然和谐的过程,而是充满了阻力和矛盾,特别是面临在既有格局中处于优势地位的发达国家的阻挠。为了避免对传统大国尤其是主导国的利益构成直接挑战,更加顺利地推进改革议程,在自身实力发展的基础上,中国应善于团结与自身利益诉求相近的新兴国家和发展中国家,与它们一道推动国际体系利益分配格局的适度调整,使之容纳新兴大国的基本要求。

第五,中国需要审慎地处理与主导国的战略关系,寻求利益格局调整的现实路径。利益格局再调整的过程既充斥着大国博弈与竞争,也需要作出妥协和让步,从而达成基本共识。当前,人们普遍从崛起国与主导国之间战略竞争的角度来解读中美关系。实际上,中美两国是紧密的战略互动关系,一方的战略合作可能激发另一方的合作,反之,战略对抗会招致对抗升级。在多数情况下,崛起国需要采取战略安抚和克制,通过讨价还价的方式逐步改变对自身不利的利益格局。只有在少数时候,崛起国才有必要施展战略强制,展示自己维护核心利益的决心,以促成主导国对核心利益的尊重。与此同时,将中美关系放到国际利益格局调整的框架下考虑,它涉及双边、地区和全球等多个层次,也涉及政治、经济和安全等不同议题领域,中美之间围绕利益格局展开博弈只能从相对容易的层次和议题入手,通过双边和多边磋商的方式循序推进。最近几年,中国政府提出了一系列具有重大影响的国际和地区合作倡议,并且积极推动这些倡议落实到具体行动中,特别是发起建立金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金等。对于这些举措,不同视角的研究者会强调这些举措背后可能的政策动机,比如国力增长激励、国内发展需要和地缘政治考量等等。从更广泛的视角来看,这些倡议与行动是在既有国际秩序约束下推动利益格局分配逐步调整的努力。由于上文所指出的种种制约,中国和其他新兴国家难以在既有制度安排中获得预期的利益,促使它们必须通过创造新的国际机制来保障自身利益的实现。在推动新机制创建的过程中,中国在很大程度上遵循了既定的国际规则并加以完善和改进,在争取发展中国家支持的同时又不排除发达国家的参与,由此缓解改变既有利益格局所遭遇的阻力。尽管这些新机制的具体运行及其成效还有待检验,但也不失为有益的尝试。

五、结语

如何理解权力转移所导致的秩序转型是国际关系理论界长期争论的重要议题,国际体系或秩序的和平变迁问题尤为受到关注。理解秩序转型不能简单观察实力对比的变化,国际体系中各主要大国的实力兴衰所带来的力量对比变动只是预示着国际秩序转型的起点,而秩序转型的具体路径和方向取决于崛起国与主导国、新兴国家与发达国家在追求各自利益过程中形成的互动模式。与此同时,我们也不能将诸大国围绕国际秩序展开的竞争简单归结为制度、规则和话语的竞争。特定的国际秩序维系着一套利益分配格局,它在很大程度上为国际体系中的成员所默许或遵守,只有确立新的利益格局,国际秩序的转型才告完成。因此,国际秩序和平变迁的实质在于主导国与崛起国之间利用非暴力的手段调和彼此的利益分歧,重塑国际利益格局。新一轮国际力量对比变化催生了既有利益格局调整的必要性。然而,需求转化为现实并不容易。在这一过程中,以中国为代表的新兴国家应积极主动采取措施,促使美国主导的既有秩序逐步作出调整与改革,以更好地适应国际力量对比的动态变化,容纳新兴国家的利益诉求。

作者:刘丰 单位:南开大学周恩来政府管理学院


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标签: 国际利益格局调整与秩序转型

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